4.17 Sommaire du rôle d’évaluation

Présentation et sommaire

Le sommaire du rôle d’évaluation d’une municipalité est une compilation des données que comporte ce rôle à une date précise. Prescrits par la réglementation et regroupés selon une structure définie, les renseignements formant le sommaire du rôle d’évaluation sont essentiels dans l’administration municipale. Ils servent notamment à la détermination des taux de taxation foncière, à la répartition des quotes-parts régionales et à l’application de divers programmes financiers.

Initialement limitée à la somme de chaque colonne du rôle d’évaluation, la compilation de données d’évaluation foncière par les évaluateurs prend la forme d’un premier formulaire-type en 1978, remplacé en 1985 par des statistiques plus détaillées. Ce n’est toutefois qu’à compter de 1990, que le « nouveau » sommaire acquiert une forme pérenne. L’instauration d’une nouvelle section du sommaire en 2002, pour y détailler les assiettes de taxation prévues au régime de taxation à taux variés, en constitue ensuite le seul changement majeur.

Le sommaire du rôle d’évaluation foncière constitue une pièce essentielle dans l’administration de la fiscalité municipale, car c’est à partir de son contenu que sont prises d’importantes décisions en matière de taxation et de fiscalité municipales. À cet effet, le sommaire doit représenter fidèlement l’inventaire quantitatif et estimatif réalisé par l’évaluateur, afin que cet inventaire puisse être efficacement utilisé par tous les intervenants concernés.

Exigences sommatives antérieures à la réforme des années 1970

Prenant origine sous le Régime britannique, les premières dispositions législatives régissant la confection de rôles d’évaluation foncière s’appliquent aux cités de Québec et de Montréal, à compter de 1796. Elles sont ensuite étendues à tout le territoire du Bas-Canada à partir de 1855. Outre la fourniture du total imposable au conseil de comté[1], aucune autre règle ne régit alors la compilation, par les estimateurs^[2] ou les trésoriers, des données figurant aux rôles d’évaluation de cette époque.

Dans l’exercice des pouvoirs accordés aux provinces par la Confédération canadienne en matière d’institutions municipales, l’essentiel des règles régissant déjà les pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale est transposé dans le Code municipal et dans la Loi des cités et villes, ainsi que dans les chartes particulières à certaines villes. À compter de 1871, ces dispositions législatives exigent la fourniture annuelle au gouvernement provincial, par chaque trésorier ou greffier local, de diverses données administratives et financières, selon les renseignements énumérés dans les formules prescrites[3] par le lieutenant-gouverneur en conseil ou le secrétaire provincial. Concernant l’évaluation foncière, y sont exigés :

la valeur totale estimée des biens-fonds imposables;
la valeur totale estimée des biens- fonds non imposables;
le nombre total d’arpents ou d’acres de terre évalués (à compter de 1916).

D’autres dispositions introduites à compter de 1916 (5 Geo. V, c. 17), exigent des estimateurs qu’ils :

indiquent au rôle le total au bas de chaque colonne, lorsque le contenu de celle-ci peut être additionné;
dressent un sommaire, à la fin du rôle, indiquant la superficie de l’ensemble des terrains, selon qu’ils sont possédés en propriété ou en location et selon qu’ils sont améliorés, non améliorés, en forêt, marécageux ou incultes.

Premier sommaire de nouvelle génération (de 1978 à 1984)

Devant la nécessité, constatée par une commission d’enquête en 1965, de procéder à une réforme de la fiscalité municipale au Québec, il s’avère que l’hétérogénéité et la fiabilité discutable des méthodes alors utilisées rendent ce projet irréalisable sans réformer d’abord l’évaluation foncière. Aussi, à compter de 1972, le gouvernement du Québec procède aux changements requis pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, de façon à obtenir des résultats comparables partout. Ainsi :

à compter de 1972, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) rassemble toutes les dispositions relatives à l’évaluation foncière, antérieurement contenues dans diverses législations. Elle regroupe également les autorités compétentes en ce domaine, en confiant cette responsabilité aux communautés urbaines et, en milieu rural, aux conseils de comté;
l’ordonnance ministérielle de 1977 exige des municipalités qu’elles confectionnent leur premier rôle « de nouvelle génération », au plus tard pour 1984. Le cheminement à suivre à cette fin est décrit au Règlement numéro 1, lequel impose notamment aux évaluateurs municipaux de se conformer aux consignes de l’édition 1976 du MEFQ et d’utiliser les formulaires qui y sont décrits.

L’instauration d’un sommaire de rôle universel, produit par chaque évaluateur pour chaque municipalité sous sa responsabilité, fait partie de ces nouvelles exigences. Sous la forme d’un formulaire-type, ce sommaire de nouvelle génération est annexé au texte du règlement^[4]. Concentré sur une seule page, son contenu exige, à compter de l’année 1978:

l’identification de l’exercice financier visé, de la municipalité concernée et de l’évaluateur responsable du rôle;
l’inventaire statistique du contenu du rôle, segmenté simultanément (en 6 colonnes et 20 lignes) selon :
- les unités imposables ou non imposables (nombre, valeur des terrains et valeur des bâtiments);
- l’utilisation prédominante, répartie en 8 catégories et 12 sous-catégories.

Pour assurer le respect de ces exigences, le ministère des Affaires municipales (MAM) vérifie ensuite systématiquement, jusqu’en 1985, la conformité des principaux éléments prescrits par la réglementation, dont la forme et le contenu du sommaire joint à chaque rôle d’évaluation déposé. Les subventions prévues par le Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation sont autorisées à partir des constats ainsi effectués, de même que les retenues d’argent afférentes aux correctifs requis.

À compter de 1980, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) instaure une importante réforme et rassemble, en une même loi, de nouvelles dispositions fiscales et celles régissant déjà l’évaluation foncière. Cela ne change toutefois pas l’essentiel des pratiques d’évaluation foncière déjà exigées depuis 1977, dont celles relatives au sommaire du rôle.

Sommaire au contenu statistique détaillé (de 1985 à 1989)

À compter de 1984, le Règlement numéro 2 remplace entièrement les dispositions du règlement initial. Bien que reprenant la plupart des prescriptions précédentes quant à la confection des rôles, il apporte plusieurs changements et ajouts importants quant à leur continuité.

Ainsi, applicables aux rôles entrant en vigueur à partir de 1985, les dispositions de ce règlement quant au sommaire du rôle sont radicalement transformées, notamment par :

l’instauration d’un contenu minimal énuméré au règlement, au lieu d’un formulaire-type;
l’exigence de données statistiques détaillées[5] sur la répartition du nombre d’unités et des valeurs inscrites au rôle;
l’obligation de transmettre une copie de ce sommaire au MAM, soit lorsque le rôle déposé a fait l’objet d’une équilibration ou d’une indexation[6], soit lorsque la variation du total des valeurs excède 10% par rapport au rôle précédent.

Peu après son instauration, il s’avère que ce sommaire au contenu statistique détaillé ne satisfait pas les besoins, tant ceux des municipalités que ceux du gouvernement. Dès 1986, des consultations et expérimentations sont menées par le MAM, dans le but de définir des exigences plus conviviales.

Nouveau sommaire basé sur un formulaire universel (depuis 1990)

Le règlement en vigueur depuis 1984 fait l’objet d’amendements substantiels en 1988 et en 1989, principalement pour en adapter les dispositions aux récents développements législatifs (régime des rôles triennaux), normatifs (édition métrique du MEFQ) et technologiques (formulaires informatiques). Applicables à compter de l’année 1990, les nouvelles exigences quant au sommaire du rôle d’évaluation consistent à :

prescrire que le sommaire doit refléter l’état du rôle à la date de son dépôt;
exiger la production d’un sommaire au second et au troisième anniversaire du dépôt du rôle;
obliger l’évaluateur à signer tout sommaire qu’il produit;
exiger la transmission annuelle au MAM des sommaires ainsi produits, au moyen d’un nouveau formulaire prescrit à cette fin ou d’un support électronique équivalent.

Développé en tenant compte d’une révision des besoins municipaux (budget, taxation, gestion territoriale, information, etc.) et gouvernementaux (recherches, études fiscales, etc.) et obligatoire à compter de 1990, le contenu du formulaire 2.6.5 intitulé « Sommaire du rôle d’évaluation foncière » :

constitue le contenu minimal des données à être produites aux municipalités;
est exigé comme support de transmission au MAM des données ainsi prescrites;
comporte 9 sections thématiques distinctes, certaines d’ordre général, d’autres plus spécifiques :

Intervenants (13 données)
Faits saillants (21 données)
Inventaire par utilisation (9 colonnes x 49 lignes, soit 441 données)
Régimes fiscaux particuliers (4 colonnes x 7 lignes, soit 28 données)
Condominiums résidentiels par bâtiments (3 colonnes x 12 lignes, soit 36 données)
Inventaire par disposition fiscale (3 colonnes x 37 lignes, soit 111 données)
Sommaire du rôle pour prévisions budgétaires (2 colonnes x 22 lignes, soit 44 données)
Calcul de la richesse foncière (3 colonnes x 9 lignes, soit 27 données)
Terrains vagues pouvant être assujettis à une surtaxe (3 colonnes x 4 lignes, soit 12 données)

est appuyé par un guide explicatif, diffusé à compter de 1988^[7], quant aux extractions pertinentes à effectuer sur les données du rôle;
fait l’objet, au printemps 1989, d’une formation générale à laquelle participent plus de 1 000 évaluateurs et gestionnaires municipaux.

À compter de 1990, le MAM constitue et actualise annuellement une banque de données gouvernementale[8] regroupant le contenu des sommaires de rôle de l’ensemble des municipalités du Québec. Cette banque de données :

permet la validation des données fournies et une rétroaction immédiate visant à corriger les anomalies détectées;
sert à l’application des programmes financiers en vigueur et fournit les données nécessaires aux recherches et aux simulations appuyant les décisions du MAM en matière de fiscalité municipale;
répond aux besoins de divers autres ministères et sociétés d’État du Québec, en matière de données immobilières;
alimente la publication de données par le MAM sur les rôles d’évaluation foncière, à l’intention des clientèles intéressées.

Évolution des exigences relatives au sommaire du rôle d’évaluation

Les obligations imposées par les mesures réglementaires applicables à compter de 1990 définissent une forme et un contenu du sommaire du rôle d’évaluation qui perdurent ensuite. Depuis ce temps, les exigences législatives, réglementaires et normatives évoluent sur la base du « modèle » de sommaire alors instauré, ce qui n’exclut pas que certains éléments y soient adaptés aux nouveaux besoins.

Les interventions les plus significatives, effectuées depuis 1990 quant au sommaire du rôle d’évaluation, sont résumées au tableau suivant :

Interventions significatives quant au sommaire du rôle d’évaluation depuis 1990
Année*	Nature ou effet du changement législatif, réglementaire ou normatif
1990	Nouvelle mesure réglementaire de validation des équilibrations basée sur la variation catégorielle des valeurs figurant au sommaire (RREF, art. 27.3)
1993	Révision de la section « Régimes fiscaux particuliers » pour tenir compte de l’abolition des exemptions de taxes concernant les fermes et des nouvelles règles applicables aux exploitations agricoles enregistrées (LFM, art. 214 à 220.1)
1993	Élimination de la section « Sommaire du rôle pour prévisions budgétaires » et ajout de la section « Unités d’évaluation pouvant être assujetties à la surtaxe sur les immeubles non résidentiels », pour tenir compte de l’instauration législative de cette mesure fiscale (LFM, art. 244.11 à 244.22)
1994	Incorporation au MEFQ (Volume 2, chapitre 8) de consignes méthodologiques sur la composition du sommaire du rôle, en remplacement des guides explicatifs antérieurs sur ce sujet
2002	Ajout de la section « Valeur des logements par utilisation » pour permettre l’application d’un régime de péréquation utilisant désormais cette variable (LFM, art. 261) et suppression de la section « Condominiums résidentiels par bâtiment »
2002	Instauration d’une section « Assiettes de taxation » pour fournir le détail requis par le nouveau régime de taxation à taux variés (LFM, art. 244.29 et suivants), en remplacement des données relatives aux terrains vagues desservis et à la surtaxe non résidentielle – Voir annexe 1
2003	Réorganisation des données relatives aux assiettes d’application des taux de la taxe foncière générale, selon chaque taux et chaque pourcentage prévu par la loi – Voir annexe 1
2006	Publication électronique annuelle, sur le site web du MAM, des données détaillées sur l’évaluation foncière (dont celles tirées du sommaire du rôle) et abandon du format papier de cette publication
2012	Instauration d’une norme universelle de transmission électronique des données formant le sommaire du rôle et exigence d’y inclure la signature numérique de l’évaluateur concerné
2013	Modifications relatives au statut fiscal de certains immeubles appartenant à la Société québécoise des infrastructures (LFM, art. 255) et des chemins de fer d’intérêt local (LFM, art. 244.51)
2013	Nouvelle exigence des normes de pratique des évaluateurs agréés quant à l’état de situation sur l’âge de l’inventaire descriptif des immeubles, à être indiqué au sommaire du rôle (NPP20.1, points 2.2.3 et 4.3.1)
2018	Ajout d’une sous-section détaillant les assiettes d’application des taux relatifs aux sous-catégories d’immeubles non résidentiels permises par la loi (LFM, art. 244.64.1 à 244.64.9)
* Année de mise en vigueur des changements (peut différer de celle de leur publication)

ANNEXE 1 – Forme et contenu de la section « Assiettes d’application des taux de la taxe foncière générale »

Instaurée à compter de 2002, puis réorganisée pour 2003, cette importante section du sommaire du rôle n’est que peu modifiée ensuite. On y trouve le détail des valeurs composant chacune des assiettes d’application des taux de la taxe foncière générale visés par le régime des taux variés, y compris celles relatives aux classes de mixité non résidentielle et industrielle. La forme et le contenu de cette section sont illustrés ci-dessous, avec les valeurs uniformisées tirées des sommaires de rôles de l’ensemble du Québec pour l’année 2019.

ANNEXE 2 – Données statistiques globales tirées des sommaires de rôles depuis 1989

L’examen des données compilées par le MAM depuis une trentaine d’années en provenance du sommaire des rôles d’évaluation permet de constater globalement que :

Le nombre de rôles (de municipalités) a graduellement diminué de 1989 à 2005, pour se stabiliser ensuite;
Globalement d’environ 37%, la croissance du nombre total d’unités d’évaluation fut davantage accentuée au cours de la décennie 2005-2014;
Ayant quadruplé (de 289 G$ à 1 174 G$), l’évaluation foncière uniformisée a connu des croissances modestes (et même des baisses) dans les années 1990, alors que les années 2003 à 2014 affichent des croissances inédites, résorbées depuis.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

Acte des municipalités et des chemins de 1855 (18 Vict., c. 100), sanctionné le 1855-05-30, article LXXIV, https://books.google.ca.
Code municipal de la Province de Québec, (34 Vict. c. 68), art. 168, sanctionné le 1870-12-24, https://books.google.ca.
Acte des clauses générales des corporations de ville (40 Vict., c. 29), art. 171, sanctionné le 1876-12-28.
Loi concernant le Code municipal de la Province de Québec (6 Geo. V, c. 4), sanctionnée le 1916-03-16, https://ia601707.us.archive.org
L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec – Étude préparée pour la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, Association des estimateurs municipaux du Québec, septembre 1964, p. 60.
Réglementation sur e rôle d’évaluation foncière, Gazette officielle du Québec : 1977-03-23 G.O.2, 1183, 1283; 1983-11-09 G.O.2, 4464; 1988-09-21 G.O.2, 4915 ; 1989-06-21 G.O.2, 3144 ; 2010-08-04 G.O.2, 3533.
Le règlement en vertu du paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF et documents connexes (cahier d’information), Ministère des Affaires municipales, 1977, annexe VII.
Sommaire du rôle d’évaluation foncière (formulaire 2.6.5 M.A.M. 89/06), Les Publications du Québec, juin 1989.
Le sommaire du rôle d’évaluation foncière (guide explicatif), Ministère des Affaires municipales, mai 1990.
Le NOUVEAU sommaire, Alain Raby E.A., revue Municipalité, septembre 1990, pp. 22 à 25
Les sommaires de rôles, des trésors d’informations, Marc Guilbert E.A., revue Municipalité, octobre 1991, pp. 23 à 25.
Nouvelle formule du sommaire du rôle d’évaluation foncière, communiqué de la DGEF du MAM, 1992-05-19.
Notes explicatives concernant le nouveau sommaire du rôle d’évaluation foncière (Formulaire 2.6.5 C 2001/06), Direction de l’évaluation foncière du MAM, 2001-05-16
Un nouveau sommaire du rôle d’évaluation foncière pour l’année 2003, Serge Paquin, Le Faisceau, printemps-été 2002, pp. 17-18.
Éléments de base caractérisant la modernisation (Module 1 du programme de formation de transition sur la modernisation), MAMROT, novembre 2011, p. 48.
La nouvelle norme de pratique professionnelle en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1) – Cahier du participant, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2015, p. 25.
Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 2018, partie 4C-Sommaire du rôle, pp. 4C-1 à 4C-6 et 4C-12.
Sommaire des rôles d’évaluation foncière – Ensemble du Québec (années 1992 à 2019), Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, janvier 2019.

[1] À partir de 1855, chaque conseil de comté répartit le coût de ses services, entre les municipalités de son territoire, sur la base de la valeur totale imposable établie pour chacune d’elles. Cela nécessite que chaque secrétaire-trésorier local lui transmette annuellement ce résultat (Acte des municipalités et des chemins de 1855, art. LXXIV, par. 9).

[2] Seul le terme « estimateur » désigne alors les personnes légalement responsables de dresser les rôles d’évaluation foncière des municipalités. Il est remplacé par le terme « évaluateur », introduit à compter de 1972 par la Loi sur l’évaluation foncière (LEF).

[3] Jusqu’en 1989, les données tirées du sommaire du rôle d’évaluation sont fournies au MAM par chaque greffier ou trésorier municipal, à même les formulaires que ceux-ci complètent annuellement sur leurs prévisions budgétaires.

[4] Bien que représentée au cheminement prescrit de confection d’un rôle d’évaluation de nouvelle génération, la réalisation du sommaire d’un tel rôle n’est pas mentionnée au texte du règlement de 1977, ni à celui de la LEF alors en vigueur. Seule l’inclusion du formulaire-type à l’annexe VII du cahier d’information diffusé sur ce règlement semble avoir tenu lieu d’exigence réglementaire.

[5] Énumérées à l’appendice 2 du règlement (GOQ 1983-11-09, pp. 4469 à 4472) les données devant former le contenu « minimal » du sommaire du rôle exigé de 1985 à 1989 sont très élaborées. Outre les renseignements identificateurs usuels (année, municipalité, évaluateur, etc.), la répartition des données tirées du rôle doit y être détaillée selon 7 analyses (nombre, total, moyenne, nombre et valeurs inférieures ou supérieures à la moyenne, etc.), chacune devant être ventilée selon 111 catégories ou sous-catégories d’utilisation. Une telle quantité de données produit alors des sommaires volumineux et peu utiles aux municipalités (pour certaines comptant peu de propriétés, le sommaire s’avère plus volumineux que le rôle lui-même!).

[6] L’indexation du rôle est une opération prévue dans le cadre de la confection d’un nouveau rôle. Elle consiste à ajuster par un seul facteur les valeurs inscrites au rôle précédent, de façon à ce que le nouveau rôle soit le plus près possible de 100 % des valeurs réelles. Introduite en 1984 et retirée en 1989, ce type d’opération est, depuis, inclus dans la méthodologie d’équilibration du rôle (équilibration par facteur).

[7] Bien qu’exigé pour tout rôle d’évaluation à compter de 1990, le « nouveau » sommaire est d’abord diffusé par le MAM en juin 1988, accompagné du guide explicatif afférent. Cette première diffusion permet alors le rodage préalable à la mise en application définitive.

[8] La banque de données des sommaires de rôles créée par le MAM en 1990 concrétise ainsi une recommandation formulée en 1964 par l’Association des estimateurs municipaux du Québec, à l’effet qu’une régie provinciale devrait d’abord obtenir, puis fournir aux organismes du gouvernement des renseignements agrégés sur les valeurs immobilières issues des rôles d’évaluation municipale.