4.18 Système d’information géographique

Présentation et sommaire

Le système d’information géographique est l’un des fichiers permanents dont l’usage est prescrit à des fins d’évaluation municipale au Québec. Il concerne un ensemble défini de renseignements géographiques relatifs aux unités d’évaluation inscrites aux rôles d’évaluation, à l’immatriculation systématique de ces unités et à leur regroupement en ensembles homogènes, appelés « unités de voisinage ».

Avant les années 1970, les lois ne prévoient pas l’usage d’outils cartographiques aux fins de la confection des rôles d’évaluation; cela relève alors du choix des estimateurs locaux. La réforme administrative instaurée en 1977 impose, pour chaque municipalité, de dresser une « matrice graphique » où sont représentées les unités d’évaluation, intégrées à un système universel d’immatriculation. À compter de 2011, pour s’adapter à l’évolution des technologies, notamment en géomatique municipale, la modernisation des exigences techniques relatives aux matrices graphiques prend la forme d’un système d’information géographique. Ce fichier numérique permanent régit la structuration, la mise à jour, la diffusion publique et la transmission électronique des renseignements géographiques prescrits.

Raison d’être du système d’information géographique en évaluation municipale

La confection d’un rôle d’évaluation foncière consiste à inventorier et à évaluer simultanément l’ensemble des propriétés situées sur le territoire d’une municipalité. Ce processus comporte un grand nombre d’opérations concernant des immeubles très variés, souvent dispersés sur de vastes étendues. Un volet essentiel à l’efficacité de ce processus consiste à utiliser une représentation graphique fidèle du territoire concerné et des propriétés qui le composent. Cela suppose principalement de délimiter les unités d’évaluation inscrites au rôle, selon le cadastre et les titres de propriété, pour assurer une identification formelle de tous les immeubles évalués, sans duplication ni omission.

Aussi, un système d’information géographique (SIG) est prescrit par la réglementation et décrit à l’édition modernisée du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ). Il s’agit d’un fichier numérique permanent qui concrétise ces fonctions sous forme de produits cartographiques et les renseignements qui le constituent sont répertoriés au MEFQ, notamment aux fins de leur transmission électronique.

Outils cartographiques utilisés en évaluation municipale avant 1975

La confection des premiers rôles d’évaluation au Bas-Canada remonte à 1796, sous le Régime britannique, alors qu’ils servent à imposer une cotisation aux citoyens des cités de Québec et Montréal, contribuant ainsi à y financer les travaux de voirie. À compter de 1855, l’exigence de dresser de tels rôles est étendue à toutes les municipalités, pour servir de base à la taxation générale. Puis, à la suite de l’instauration des compétences provinciales, les règles régissant l’évaluation municipale sont transposées, à partir de 1871, dans le Code municipal et dans la Loi des cités et villes.

Ces différentes lois ne comportent pas d’exigences quant à la représentation graphique de chaque territoire municipal et des propriétés qui le composent. L’usage d’outils cartographiques aux fins de la confection des rôles d’évaluation relève alors du choix des estimateurs^[1] locaux, selon des situations qui sont très variées (milieux urbains, ruraux, industriels, forestiers, agricoles, etc.).

En cette matière, un outil de travail reconnu dans les pratiques d’évaluation municipale d’avant 1975 est le « plan de balancement ». Généralement dressé à partir des plans cadastraux existants et remis à jour périodiquement, ce document est une compilation cartographique manuscrite de tous les terrains du territoire visé, avec l’identification de chaque propriétaire^[2]. Comme il délimite l’occupation réelle de chacun sur la superficie disponible de chaque lot, il a pour fonction d’écarter les duplications et les omissions.

Le classement par numéro de lot s’avérant peu efficace, la plupart des organisations municipales assigne un identifiant numérique à chaque propriété figurant au plan de balancement. Structuré selon les besoins propres à chacune, le « numéro de compte » devient alors un moyen local de repérage facile (souvent ordonnancé par adresse civique), tant en matière d’évaluation foncière que de taxation.

Instauration d’éléments graphiques standardisés, propres à l’évaluation municipale

Devant la nécessité de réformer la fiscalité municipale au Québec, il s’avère essentiel de réformer d’abord l’évaluation foncière. Pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) entrée en vigueur en 1972 rassemble et adapte, en une seule loi, toutes les dispositions relatives à l’évaluation foncière. Elle universalise aussi plusieurs exigences nouvelles (ex. : regroupement des autorités compétentes, permis d’évaluateur^[3], etc.) et jette les premières bases d’une réforme « administrative » devant régir la confection des rôles à venir.

Par la suite, une ordonnance ministérielle générale^[4] de mars 1977 exige des municipalités qu’elles confectionnent leur premier rôle « de nouvelle génération », au plus tard pour l’année 1984. Elle impose à cette fin de réaliser 10 étapes obligatoires, dont celle d’élaborer les éléments graphiques du système d’information, au plus tard le 15 novembre 1981.

De façon plus précise encore, le Règlement numéro 1 de 1977 détaille le cheminement à suivre quant à la confection de tels rôles. Il prescrit notamment l’élaboration d’une carte de chaque territoire municipal, spécifique aux besoins de l’évaluation foncière et conforme aux consignes du volume 3 du MEFQ, publié en 1975. Appelée « matrice graphique », cette carte doit représenter :

les unités d’évaluation, soit l’assiette géographique de chaque propriété inventoriée à partir des plans cadastraux et des titres de propriété (équivalent du plan de balancement antérieurement en usage);
le système d’immatriculation, soit l’attribution d’un numéro matricule distinct à chaque unité, fondé sur un quadrillage systématique^[5] du territoire et destiné servir de repérage spatial, ainsi qu’au classement et à l’appariement des données;
les unités de voisinage, soit les regroupements d’unités d’évaluation délimités par l’évaluateur municipal et permettant d’évaluer, avec les mêmes paramètres, plusieurs propriétés ayant des traits communs.

Ce règlement exige aussi que le numéro matricule attribué à toute unité d’évaluation représentée sur la matrice graphique figure sur tout autre document relatif à cette unité. De plus, ce matricule devient l’unique clé d’ordonnancement des fiches de propriété et du rôle d’évaluation, d’où sont désormais écartés les numéros de cadastre, numéros de compte et autres identifiants.

L’exigence novatrice d’élaborer une matrice graphique pour chaque municipalité du Québec s’intègre alors aux divers moyens retenus pour assurer la rigueur et l’uniformité des rôles de nouvelle génération. Cela contribue notamment à dresser un premier inventaire global et cohérent du patrimoine immobilier québécois.

Application graduelle des dispositions relatives aux éléments graphiques prescrits

Pour former tous les praticiens à l’application uniforme de ces nouvelles prescriptions, un programme de perfectionnement est d’abord diffusé de 1975 à 1979. Entre autres, il comprend un module de cinq jours portant sur l’élaboration de la matrice graphique (module A-1).

Pour assurer le respect de la réforme, le Ministère des Affaires municipales (MAM) vérifie ensuite systématiquement, de 1977 à 1985, la conformité des principaux fichiers prescrits. Pour chaque municipalité, la forme et le contenu de la matrice graphique sont notamment visés par cette surveillance administrative. Les subventions prévues par le Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation sont autorisées à partir des constats ainsi effectués, de même que les retenues d’argent afférentes aux correctifs requis.

La mise en œuvre de ces exigences graphiques s’effectue graduellement avec la confection des rôles de nouvelle génération, entrés en vigueur de 1978 à 1988 (quelques municipalités ont obtenu une extension du délai initial). Les matrices graphiques sont alors surtout produites par des moyens manuscrits à partir de cartes existantes, dont divers plans de cadastre anciens dont la précision est discutable. Elles atteignent toutefois l’objectif d’instaurer une cartographie universelle de repérage, propre aux travaux québécois d’évaluation foncière.

Au cours des années 1980, l’application des exigences de confection et d’utilisation des matrices graphiques rencontre quelques difficultés à incidence générale, notamment :

l’emballement des organisations qui voient l’occasion de créer une nouvelle cartographie locale pour corriger les imprécisions du cadastre officiel, d’où les mises en garde du MAM quant l’ampleur des ressources à y être investies. Ainsi, il est exigé que chaque feuillet de matrice graphique porte la mention « Hors de l’usage auquel il est destiné, ce document n’a aucune de valeur légale»;
la discordance entre l’exigence réglementaire du numéro matricule comme seul identifiant et celle de dresser un registre de concordance par cadastre, ce qui nécessite de consigner les numéros cadastraux aux fiches de propriété, même si rien n’y est prévu à cet effet^[6];
le fait que, contrairement aux autres ouvrages de référence composant le MEFQ, le volume 3 (Matrice graphique) ne fait l’objet d’aucune révision depuis sa publication initiale de 1975. Bien que demeurant conforme aux principes réglementaires en vigueur, son contenu s’avère rapidement désuet au regard des disponibilités technologiques en rapide évolution;
l’émergence de nombreux et inévitables correctifs requis aux matrices graphiques et découlant de la rénovation cadastrale, amorcée en 1985;
l’appariement complexe des matrices graphiques existantes avec les produits cadastraux rénovés, notamment en raison du changement de datum géodésique^[7] retenu à cette fin, ce qui nécessite de modifier la totalité des numéros matricules des territoires concernés;
la suspension de la rénovation cadastrale, en 1988, retarde les projets de réfection et de numérisation des matrices graphiques, jusqu’à la relance de ce vaste programme, en 1993.

Après plusieurs années d’implantation, les matrices graphiques dressées à des fins d’évaluation foncière deviennent graduellement un outil généralisé de gestion territoriale. Au cours des années 1990, elles remplacent à ce titre les plans cadastraux traditionnels en matière d’urbanisme, de sécurité publique, etc. Cette période est notamment caractérisée par :

le déploiement graduel de la rénovation cadastrale^[8], qui corrige les anomalies inhérentes aux plans cadastraux antérieurs et dont les produits sont livrés en version numérique;
la numérisation progressive des matrices graphiques, favorisée par l’informatisation généralisée des organisations municipales. Diverses firmes spécialisées en géomatique incluent alors les matrices graphiques dans leur offre de services;
l’instauration, en 1997, du caractère public des matrices graphiques (L.Q. 1997. c. 93, a. 117), jusqu’alors limitées à la consultation par tout propriétaire, seulement pour ce qui concerne son immeuble.

Au tournant des années 2000, les disponibilités technologiques et l’expertise des intervenants diffèrent beaucoup entre les organismes municipaux. Alors que plusieurs matrices graphiques demeurent manuscrites sur support papier, bon nombre d’autres sont créées, maintenues à jour et diffusées exclusivement de façon numérique. Par ailleurs, une majorité utilise à la fois (mais dans des proportions très variables) les produits numériques et des feuillets en papier^[9].

Compte tenu de la diversité croissante des outils géomatiques, une norme de numérisation des matrices graphiques est diffusée par le MAM en 2003, à titre incitatif. Principalement dans le but de favoriser la transmission – et d’éviter la perte – des données lors de changement de fournisseur, cette norme propose une description technique des données en cause, ainsi que des règles concernant leur structure et leur transfert électronique. Ce projet d’universalisation est bonifié en 2008, à la suite des expériences réalisées avec la norme initialement diffusée.

Modernisation des règles normatives sur les éléments graphiques en évaluation foncière

En 2010, d’importants changements réglementaires et normatifs sont introduits pour adapter les pratiques d’évaluation municipale au contexte professionnel et technologique contemporain. Cette modernisation vise principalement le contenu des dossiers d’évaluation mais également toutes les opérations qui y sont reliées. Prescrite par des changements substantiels apportés au Règlement sur le rôle d’évaluation foncière, l’édition modernisée du MEFQ remplace alors tous les volumes formant l’édition précédente. Une restructuration complète caractérise notamment ce nouveau manuel, désormais structuré selon les étapes du processus prescrit de confection et de tenue à jour des rôles.

Prenant appui sur les principes ayant régi la confection des matrices graphiques depuis plus de 30 ans ainsi que sur les réalités technologiques contemporaines du milieu municipal, la partie 2B du MEFQ modernisé est initialement publiée en 2011. Cette nouvelle portion du MEFQ :

introduit la notion de système d’information géographique (SIG) dans le processus prescrit de confection et de tenue à jour des rôles d’évaluation;
décrit les exigences minimales quant à la structuration, à la mise à jour, à la diffusion publique et au transfert de 33 renseignements géographiques prescrits, répartis en six sections (repères, cadastre, unité de voisinage, unité d’évaluation, etc.);
ne propose aucune méthodologie de constitution du SIG, ni de spécifications sur les technologies ou outils géomatiques à utiliser, cela demeurant à la discrétion de chaque organisme municipal responsable;
s’applique obligatoirement à tout rôle d’évaluation entrant en vigueur au plus tard en 2016 et remplace, à cette fin, le volume 3 du MEFQ existant, sous réserve de la période transitoire accordée^[10].

Les changements les plus substantiels apportés par les consignes de la partie 2B du MEFQ concernent :

les modalités uniformes d’affichage public, à l’aide d’un SIG, des renseignements géographiques prescrits;
les normes universelles de transmission de tels renseignements, sans égard aux technologies utilisées.

Dans le cadre d’un programme de formation de transition mis sur pied pour appuyer l’implantation de la modernisation réglementaire instaurée en 2010, un module d’une journée portant sur le SIG est ensuite diffusé annuellement, de 2013 à 2016.

En 2013, l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec adopte une nouvelle norme de pratique en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1), visant notamment une harmonisation à la structure et à la terminologie des prescriptions gouvernementales modernisées. Les changements réglementaires relatifs au SIG y sont entièrement pris en compte. Une règle supplémentaire incite même les évaluateurs agréés à privilégier le SIG comme moyen de générer les renseignements descriptifs prescrits pour les terrains (Norme 20.1, règle 2.4.3).

Tableau récapitulatif des renseignements requis au système d’information géographique

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 21-22.
Critères de délivrance des permis d’évaluation pour les fins de la Loi sur l’évaluation foncière, Gazette officielle du Québec, 1972-03-11 G.O.2, 2319.
Manuel d’évaluation foncière du Québec – Volume 3 Matrice graphique, Éditeur officiel du Québec, septembre 1975, 126 pages.
Ordonnance générale relative au premier rôle d’évaluation annuel, Gazette officielle du Québec, 1977-03-23 G.O.2, 1183.
La matrice graphique, Jean-Guy Martel E.A., revue L’Évaluateur, mai 1977, pp. 9 à 11
Programme de perfectionnement en évaluation foncière, Session A – Le processus d’évaluation, octobre 1976, pp. VII-c et d / VIII-b/01 à 06.
Le règlement en vertu du paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF et documents connexes (cahier d’information), Ministère des Affaires municipales, 1977, complément explicatif no III.
Réglementation sur le rôle d’évaluation foncière, Gazette officielle du Québec : 1977-03-23 G.O.2, 1183, 1283; 1983-11-09 G.O.2, 4464; 1992-07-15 G.O.2, 4498 ; 1994-09-21 G.O.2, 5702; 2010-08-04 G.O.2, 3533; 2015-06-23 G.O.2, 1769.
Les rôles d’évaluation de la nouvelle génération, Richard Beaulieu, Municipalité 78, juin 1978, pp. 41-42.
La matrice graphique, un outil au service de la gestion municipale, Jean-Jacques Lacroix E.A., revue L’Évaluateur hiver 1986-1987, pp. 33 à 35
L’évaluation foncière municipale et la rénovation cadastrale, Ministère des Affaires municipales, juillet 1989, pp. 2 à 9.
La matrice graphique du futur… maintenant une réalité, Serge Paquin et Sylvain Goulet, conférence au congrès annuel de l’AEMQ, 2011-05-28.
Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2014, pp. 44-45.
Système d’information géographique (Module 4 du programme de formation de transition sur la modernisation), AEMQ-MAMOT-OEAQ, mars 2015, 112 pages.
La nouvelle norme de pratique professionnelle en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1) – Cahier du participant, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2015, p. 14.
Système d’information géographique (SIG) : une image vaut mille mots, Marcel Fillion, informaticien – Évimbec, Le Faisceau, automne 2017, pp. 6 à 9.
Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 2018, partie 2B-Système d’information géographique, pp. 2B-1 à 2B-4.
À propos de la rénovation cadastrale, Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, Site web du MERN (https://foncier.mern.gouv.qc.ca/Portail/citoyens/renovation-cadastrale), consulté le 2020-02-02.
Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2019-12-10, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2020-02-03.
Système de référence géodésique, site web de Statistique Canada (www150.statcan.gc.ca/n1/pub/92-195-x/2011001/other-autre/grs-srg-fra.htm), consulté le 2020-04-03.

[1] Seul le terme « estimateur » désigne alors les personnes légalement responsables de dresser les rôles d’évaluation foncière des municipalités. Il est remplacé par le terme « évaluateur », introduit à compter de 1972 par la Loi sur l’évaluation foncière.

[2] Outre les plans cadastraux en vigueur, la réalisation du plan de balancement d’une municipalité requiert aussi l’usage d’autres renseignements à caractère officiel, lesquels sont issus du livre de renvoi, de l’index aux immeubles et des actes notariés relatifs aux lots composant le territoire concerné.

[3] À compter de 1972, les connaissances quant à préparation d’un plan de compilation des terrains sont l’un des six critères que mesure la Commission municipale du Québec aux fins de la délivrance d’un permis d’évaluateur municipal.

[4] Bien que qualifiée de « générale », cette ordonnance ministérielle ne s’applique qu’aux cités et villes autonomes ou comprises dans une communauté urbaine ou régionale. Les autres municipalités locales comprises dans les corporations de comté font ensuite, de 1977 à 1979, l’objet d’ordonnances particulières, par comté. Ces ordonnances particulières comportent toutefois exactement les mêmes exigences que l’ordonnance générale.

[5] Le système d’immatriculation s’appuie sur la localisation géographique des propriétés dans la grille MTM (Mercator transverse modifiée). Chaque zone est projetée pour être représentée sur un plan et chacune est subdivisée en éléments carrés de 100 km de côté, resubdivisés en éléments carrés de 1 000 m de côté (divisions), eux-mêmes resubdivisés en « sections » de 100 m de côté. La position du centre approximatif (centroïde visuel) de chaque unité dans une telle section détermine un numéro matricule qui lui est propre.

[6] Avant 1994, aucune mention au MEFQ n’indique comment consigner les numéros cadastraux requis aux fins de la réalisation des registres de concordance par cadastre exigés par le règlement depuis 1977.

[7] Pendant longtemps, les cartes produites au Canada reposent sur le Système de référence géodésique nord-américain (North American Datum) de 1927 (NAD27), fondé sur une représentation sphérique (hypothétique) de la Terre et applicable seulement en Amérique du Nord, en raison de son point de référence situé au Kansas. Adopté à compter de 1990, le Système de référence géodésique nord-américain de 1983 (NAD83) s’appuie sur une représentation ellipsoïde (réelle) de la Terre et son point de référence est le centre de la planète. Ce changement entraîne des décalages significatifs et variables selon les cartes utilisées.

[8] Amorcée en 1985 par la Loi favorisant la réforme du cadastre québécois (RLRQ, chap. R-3.1) puis reportée ensuite, la rénovation cadastrale prend véritablement forme à compter de 1993, pour se terminer en 2021. Environ 3,8 millions de lots sont immatriculés distinctement, dont 20% ont dû faire l’objet de corrections d’anomalies.

[9] Selon les résultats d’une enquête effectuée par le MAM en 2010, 40% des organisations gèrent et diffusent alors leur matrice graphique de façon exclusivement numérique, 12% exclusivement sur support papier et 48% selon une répartition entre les deux procédés.

[10] Les mesures réglementaires modernisées imposent d’abord l’implantation du système d’information géographique prévu à la partie 2B du MEFQ pour tout rôle triennal entrant en vigueur à compter de 2016. En 2015 toutefois, cette date butoir est reportée jusqu’à ce que la rénovation cadastrale couvre au moins 80% du territoire de la municipalité concernée. Les municipalités ainsi visées sont annuellement listées au MEFQ.