5.1 Principaux développements ayant façonné l'évolution des pratiques d’évaluation foncière au Québec

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Présentation et sommaire

L’historique des pratiques d’évaluation foncière municipale au Québec s’étale sur plus de 200 ans. Telle que relatée dans les diverses capsules composant le microsite HistÉval, l’évolution de cette discipline a été façonnée par de nombreux développements d’ordre législatif, réglementaire, administratif ou même politique. Certains se sont avérés plus significatifs, compte tenu du recul chronologique.

Bien qu’instaurée à la toute fin du 18e siècle, l’imposition foncière basée sur la valeur des biens-fonds ne s’applique véritablement au Bas-Canada qu’à compter de 1855, avec la stabilisation du régime municipal québécois, ensuite consolidé par les diverses lois subséquentes. Durant plus de 100 ans ensuite, l’évaluation foncière, peu structurée, relève individuellement de chaque municipalité locale. L’hétérogénéité ainsi générée nécessite l’importante réforme administrative des années 1970, fondée notamment sur le regroupement des autorités compétentes, la formation de spécialistes et l’usage de manuels et de formulaires universels. À la suite de la réforme de la fiscalité municipale de 1980, cette discipline est à nouveau transformée, dans les années 1990, par l’instauration d’exigences précises quant à la périodicité des réévaluations et aux résultats à atteindre. Dans les années 2000, une incontournable adaptation professionnelle et technologique nécessite une autre réforme, appelée « modernisation ».

Depuis les débuts de l’imposition foncière basée sur la valeur des biens-fonds au Bas-Canada, l'évolution des pratiques d'évaluation foncière municipale au Québec a été façonnée par de nombreux événements ou développements d’ordre législatif, réglementaire, administratif ou même politique.

Compte tenu du recul chronologique, il s’avère que certains de ces événements ou développements ont significativement modifié l’évolution des pratiques québécoises de confection et de tenue à jour des rôles d’évaluation. L’énumération présentée ci-dessous répertorie ceux dont les effets peuvent être considérés comme les plus significatifs à cet égard. Issue du contenu des diverses capsules historiques formant le microsite HistÉval et présentée dans l'ordre chronologique, cette énumération comporte :

-        la date de l’événement ou du développement en cause, la préséance étant accordée à sa mise en application (et non sa date d'adoption);

-        une description sommaire de l’événement ou du développement, incluant les références aux textes officiels, le cas échéant;

-        le(s) numéro(s) de la (des) capsule(s) historique(s) où le sujet concerné est principalement traité dans HistÉval.

Date

Description sommaire de l’événement ou du développement

Capsule(s)

7 mai 1796

Adoption de l'« Acte des chemins et des ponts » (36 Geo. III, c. 9). Instaure, à Québec et Montréal, une cotisation sur la valeur des biens-fonds établie par des cotiseurs. Dispositions reconduites dans les lois d'incorporation de ces deux villes, en 1832 (1 Guil. IV, c. 52 et 54).

1.2

1er juillet 1855

Entrée en vigueur de l'Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada de 1855 (18 Vict., c. 100), qui instaure définitivement le régime municipal québécois, y compris en matière d'évaluation et d'imposition foncières.

1.2

2 novembre 1871

Entrée en vigueur du Code municipal de la province de Québec (34 Vict., c. 68). Rassemble et structure toutes les règles alors applicables aux municipalités locales et aux corporations de comté, notamment en matière d'évaluation foncière. Remplace les dispositions antérieurement applicables sous le Régime britannique, sauf pour les cités de Québec et Montréal, régies par des chartes particulières.

1.3

28 décembre 1876

Adoption de l'Acte des clauses générales des corporations de ville (40 Vict., c. 29), devenue ensuite la Loi sur les cités et villes. Vise à résoudre les problèmes spécifiques aux agglomérations urbaines. Dispositions sur l'évaluation foncière similaires à celles du Code municipal de 1871.

1.4

10 mars 1899

Instauration législative du « Bureau des estimateurs » de la cité de Montréal, à même la charte de cette ville (62 Vict. ch. 58, a. 373). Premier service public permanent en matière d'évaluation foncière, doté des pouvoirs et de l'indépendance nécessaires à l'exercice équitable de cette fonction.

1.4

1936

Publication du Manuel d'estimation des biens-fonds de la cité de Montréal. Révisé et réédité en 1941 et 1954. Premier ouvrage québécois connu décrivant un processus systématique d'établissement des évaluations municipales.

1.4

1937

Instauration législative du « Bureau de révision des estimations » de la cité de Montréal, à même la charte de cette ville (1 Geo. VI, c. 103, a. 57). Par des dispositions analogues le « Bureau de révision des évaluations » de la cité de Québec est créé en 1945. (9 Geo. VI, c. 71, a. 11).

4.13

25 avril 1959

Fondation de l'Association des estimateurs municipaux du Québec (AEMQ), premier regroupement de praticiens de l’évaluation foncière québécoise, domaine où son influence s'avère déterminante notamment en matière de formation des ressources humaines et de partage d’informations (publications, congrès, site web, etc.). Devient l'Association des évaluateurs municipaux du Québec en 1972.

3.1

juin 1960

Instauration du premier programme de cours spécialisés en évaluation municipale, diffusé par l'Institut des estimateurs municipaux et conduisant à une certification de compétence (titre M.I.E.). Diffusé annuellement jusqu'en 1970.

3.1, 4.6

septembre 1964

Dépôt, par l'AEMQ à la Commission Bélanger, d'une étude détaillée proposant un plan global d’intervention visant à uniformiser les rôles d’évaluation au Québec, principalement par la refonte des lois régissant l'évaluation foncière et par la création d’un organisme permanent chargé d'assurer leur application.

3.1, 3.3, 5.3

décembre 1965

Dépôt du rapport de la Commission royale d'enquête sur la fiscalité (Commission Bélanger). Recommande l'uniformisation des lois et règles sur l'évaluation foncière, ainsi que la création d'une régie provinciale pour en surveiller l'application.

3.3

13 juin 1969

Entrée en vigueur de la Loi constituant la Corporation des évaluateurs agréés du Québec (L.Q. 1969, c. 104). L’exercice de sa mission en matière d’évaluation foncière municipale se concrétise particulièrement par sa contribution à la formation et au perfectionnement des ressources humaines concernées et par l’application de normes de pratique spécialisées en ce domaine. Devient l'Ordre des évaluateurs agréés du Québec (OEAQ) à compter de 1994.

3.5

1 janvier 1970

Transfert de la compétence d'évaluation foncière aux trois communautés urbaines, devenant alors responsables des rôles d'évaluation de 99 municipalités urbaines (L.Q. 1969, c. 83, 84 et 85).

3.6

avril 1970

Dépôt du rapport du Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Comité Boulet). Documente la mise en application des réformes projetées, dont le regroupement régional des compétences en évaluation foncière.

3.3

septembre 1970

Début de la formation universitaire avec concentration « évaluation » dans le baccalauréat en administration (Laval 1970, UQAM 1971, Sherbrooke 1972).

4.6

17 février 1971

Création de la Direction générale de l'évaluation foncière (DGEF) du MAM, d'abord pour effectuer les développements et l'assistance requis par la mise en œuvre de la LEF. Contribue ensuite largement à l’évolution des pratiques d’évaluation foncière municipale, principalement par le développement continu et la promotion du MEFQ. Intégrée à la Direction des politiques et de la fiscalité (DPF) de 1993 à 2000, puis redevient la Direction de l'évaluation foncière (DEF) jusqu'en 2013.

3.4

1 janvier 1972

Entrée en vigueur de la Loi sur l'évaluation foncière (LEF) (L.Q. 1971, c. 50). Révise et rassemble en une seule législation toutes les dispositions relatives à l’évaluation foncière municipale. Instaure une réforme administrative pour améliorer la fiabilité et la comparabilité des évaluations foncières. Remplacée à compter de 1980 par la Loi sur la fiscalité municipale.

1.5

1 janvier 1972

Instauration de l'exigence de détenir un permis délivré par la Commission municipale pour exercer la fonction d’évaluateur au sens de la loi (LEF, art. 97). Élimination du terme « estimateur ». Exigence abolie partiellement en 1976 et totalement en 2001.

4.9

Rôles 1972

Instauration des rôles de la valeur locative, distincts des rôles d'évaluation foncière et selon lesquels toute municipalité peut imposer des taxes de locataire ou d'affaires (LEF, art. 28 à 32).

4.14

6 juillet 1973

Instauration du Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec (BREF) pour disposer des plaintes en milieu urbain (L.Q. 1973, c. 31). Juridiction étendue à tout le Québec en 1980. Remplacé par le Tribunal administratif du Québec en 1998.

3.2

1 janvier 1974

Transfert de la compétence d'évaluation foncière aux 71 conseils de comté, devenant alors responsables des rôles d'évaluation de 1376 municipalités rurales.

3.6

septembre 1974

Publication du volume 1 du MEFQ : Principes et concepts généraux en évaluation foncière. Premier ouvrage en langue française comparable à la plupart des volumes d’évaluation foncière canadiens et américains. Destiné à servir de matériel didactique. Intégré à l'édition modernisée du MEFQ en septembre 2012.

2.2

septembre 1975

Publication du volume 3A du MEFQ : Codification. Détaille la codification universelle exigée pour décrire l'utilisation des immeubles, identifier chaque municipalité et caractériser le type de possession ou d'occupation qui détermine l'inscription au rôle de tout propriétaire. Remplacé en 1992 et à nouveau en 2010.

2.2

septembre 1975

Publication du volume 3 du MEFQ : Matrice graphique. Documente un système innovateur d'identification spatiale exigé pour répertorier les biens immeubles portés au rôle. Décrit techniquement les éléments graphiques prescrits, notamment quant à la confection d'un plan de balancement, la définition et l'immatriculation des unités d'évaluation. Remplacé, à compter de 2012 et selon certaines conditions, par la partie 2B de l'édition modernisée du MEFQ.

2.2, 4.18

décembre 1975

Démarrage du programme de perfectionnement sur la confection des rôles de nouvelle génération (collaboration MAM-ENAP). Diffusé jusqu'en avril 1979.

4.6

1 janvier 1976

Instauration du droit de signer un rôle d'évaluation pour tout évaluateur agréé accédant désormais à ce titre, sans détenir d'autre permis (L.Q. 1975, c. 68, a. 35)

4.9

janvier 1976

Publication de la première édition des volumes 4 et 5 du MEFQ : Technique du coût (Base 1972), avec les systèmes de calcul des fiches de propriété 1.4.1 et 1.5.1. Retirés à compter des rôles 2001.

2.2

septembre 1976

Début de la formation collégiale « Technologie de l'estimation et de l'évaluation immobilière » (CNDF 1976, Drummondville 1978).

4.6

15 avril 1977

Entrée en vigueur de l'ordonnance ministérielle générale exigeant la confection des rôles annuels de nouvelle génération, au plus tard pour l'exercice financier 1984.

1.8

15 avril 1977

Entrée en vigueur du Règlement numéro 1, imposant un cheminement de confection des rôles, ainsi que l'application de l'édition 1976 du MEFQ avec ses formulaires universels (1977 G.O.2, 1283). Remplacé à compter de 1984 par le Règlement numéro 2, sur la continuité des rôles.

1.9

juin 1977

Instauration du Programme d'aide à l'implantation des rôles d'évaluation (PAIRE) de nouvelle génération. Surveillance administrative du MAM et versement de subventions jusqu'en 1986.

4.10

1 janvier 1980

Entrée en vigueur de la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) (L.Q. 1979, c. 72). Met en œuvre une réforme financière et fiscale sans précédent pour les municipalités du Québec, en favorisant l’autonomie financière de chacune, avec les pouvoirs de décision et de taxation afférents. Regroupe, en un seul ensemble, les dispositions de la réforme fiscale et celles régissant déjà l’évaluation foncière depuis 1972

1.6

1 janvier 1980

Nouvelle obligation d’évaluer toutes les propriétés au même niveau par rapport à la valeur réelle (LFM, art. 42), exigeant ainsi l’équité horizontale entre les évaluations d’un même rôle.

4.2

1 janvier 1980

Instauration législative de la notion d’unité d’évaluation, aux fins de l’inscription des immeubles au rôle d’évaluation (LFM, art. 33 et 34). Nouvelle exigence du « plus grand dénominateur commun » qui rationalise le nombre d’inscriptions au rôle et en uniformise les modalités.

4.21

1 janvier 1980

Première définition législative de la notion de valeur réelle (LFM, art. 43 à 45). Consacre les principes doctrinaux déjà avalisés par les tribunaux, protégeant ainsi la validité de la jurisprudence antérieure.

4.22

Rôles 1980

Instauration de l'établissement annuel de la proportion médiane de chaque rôle d'évaluation. Paramètre essentiel à plusieurs dispositions fiscales, elle officialise une mesure objective du niveau des rôles (LFM, art. 264).

4.11

23 avril 1980

Entrée en vigueur du premier règlement sur l'établissement de la proportion médiane du rôle d'évaluation foncière (1980 G.O.2, 2045). Remplacé à compter de l'année 1984 (1983 G.O.2, 3885) puis à nouveau à compter de 1994.

1.10

Rôles 1984

Entrée en vigueur du Règlement numéro 2 sur la continuité des rôles d'évaluation (1983 G.O.2, 4464), exigeant une périodicité minimale pour le maintien de l'inventaire descriptif (aux 10 ans) et l'équilibration des rôles (aux 6 ans). Remplacé en 1992 (1992 G.O.2, 4498) puis à nouveau en 1994.

1.9, 4.1, 4.2

1 janvier 1984

Instauration des règles d'établissement et d'approbation d'éventuels équivalents informatiques des formulaires prescrits. Règles révisées en 1988, 1992 et 1994, puis abrogées en 2010.

4.3

mars 1984

Publication de la deuxième édition (« métrique ») du volume 5 du MEFQ : Technique du coût - Bâtiments résidentiels et de ferme (Base 1984), avec les systèmes de calcul des fiches de propriété 2.5.1 et 2.5.1 A-1. Retirés en 2008.

2.3

octobre 1984

Publication de la deuxième édition (« métrique ») du volume 4 du MEFQ : Technique du coût - Bâtiments commerciaux, industriels et institutionnels (Base 1984) , avec le système de calcul de la fiche de propriété 2.4.1. Retirés en 2008.

2.3

mars 1988

Diffusion par le MAM du premier guide explicatif sur l'inscription des répartitions fiscales au rôle d'évaluation (bloc 62). Guide révisé incorporé au MEFQ en 1994 (volume 2, chap. 6)

4.15

Rôles 1989

Instauration graduelle du régime des rôles triennaux (au lieu d'annuels) : optionnel pour 1989, 1990 et 1991, mais obligatoire à compter de 1992 (L.Q. 1988, c. 76).

4.16

Rôles 1989

Nouvelle exigence que tout rôle triennal d’une municipalité d’au moins 5 000 habitants résulte d’une équilibration, ce qui réduit à trois ans (au lieu de six), pour ces cas, le délai antérieurement accordé à cette fin (LFM, art. 46.1, al.1)

4.2, 4.16

juillet 1989

Instauration de normes de pratique professionnelle des évaluateurs agréés, en évaluation municipale. Décrivent les actes propres à l’exercice de cette profession et servent de référence aux responsables de la surveillance professionnelle. Remplacées en 1999 et à nouveau en 2013.

1.7

Rôles 1990

Instauration d'exigences de résultats pour que l'équilibration d'un rôle d'évaluation soit réputée valide : pleine valeur réelle, écart-type maximal et cohérence de l'évaluation des ventes (1989 G.O.2, 3144 et 1994 G.O.2, 5702).

4.2

Rôles 1990

Développement et mise en application, par le MAM, d'un système d'indicateurs de performance servant à mesurer objectivement la qualité des rôles. Publication des résultats globaux et diffusion des résultats individuels de 1990 à 2007.

4.7

Rôles 1990

Instauration d'un nouveau contenu obligatoire du sommaire du rôle d'évaluation sur la base d'un formulaire (2.6.5) illustrant le contenu minimal des données à être produites aux municipalités et exigé comme support de transmission de ces données au MAM. D'abord documenté par un guide explicatif diffusé à compter de 1988, ensuite incorporé au MEFQ en 1994 (volume 2, chap. 8).

4.17

novembre 1991

Mise sur pied du Comité tripartite MAM-AEMQ-OEAQ sur la formation. Fusionné au Comité de formation continue de l'OEAQ en 2002.

4.6

Rôles 1992

Exigence de mentions au rôle catégorisant les immeubles non résidentiels, suite à l’instauration de mesures fiscales propres à ce type d'immeubles (LFM, art. 57.1 et 57.1.1). Constitue un ajout notoire dans les pratiques d’évaluation, notamment l’obligation de quantifier la portion non résidentielle de la valeur globale des immeubles « mixtes ». Conduit à l'abandon graduel des rôles de la valeur locative.

4.14, 4.15

Rôles 1993

Inclusion du « faisceau des droits » dans l’établissement de la valeur réelle, considérant que tous les droits du locataire doivent être réputés détenus par le propriétaire (LFM, art. 45.1). Ajout législatif déclaratoire (effet rétroactif) qui résout d’importantes divergences méthodologiques et jurisprudentielles.

4.22

Rôles 1994

Entrée en vigueur du troisième règlement sur l'établissement de la proportion médiane du rôle d'évaluation foncière (1993 G.O.2, 7490). Révise substantiellement les règles d'échantillonnage et de calcul, d'où des changements méthodologiques importants.

1.10

17 juin 1994

Distinction entre la date de prise en compte des conditions du marché et celle de l’état de l’unité d’évaluation (LFM, art. 46, al. 2 et 3). Résout les ambigüités et les iniquités antérieurement observées, principalement quant à la tenue à jour des rôles.

4.19

septembre 1994

Publication initiale du volume 2 du MEFQ : Processus de traitement du rôle d'évaluation - Guide méthodologique. Recueil alors inédit détaillant toutes les activités de collecte et d'analyse comprises dans le processus d'établissement du rôle et de sa tenue à jour. Intégré à l'édition modernisée du MEFQ en 2010.

2.4

6 octobre 1994

Entrée en vigueur du quatrième règlement sur le rôle d'évaluation foncière (1994 G.O.2, 5702). Supprime l’exigence de registres de concordance et instaure la notion de « dossier d’évaluation » pour désigner l’ensemble des formulaires relatifs à une même unité d’évaluation. Modifié en 2010 pour instaurer la modernisation.

1.9

mai 1996

Démarrage du cours « Évaluation foncière et fiscalité municipale », dans le cadre du programme de formation professionnelle de l'OEAQ. Diffusé annuellement depuis.

4.6

Rôles 1997

Transfert à l'évaluateur (au lieu du MAM) de la responsabilité d’établir la liste de base des ventes servant à l'établissement de la proportion médiane (1995 G.O.2, 4963). Nécessite la conclusion d’ententes individuelles sur les modalités électroniques à utiliser à cette fin.

1.10

juin 1997

Publication initiale du volume 6 du MEFQ : Technique de parité. Publication alors inédite sur l’application de la méthode de comparaison pour évaluer les résidences de trois logements et moins, ainsi que les copropriétés divises résidentielles (condos). Documente la façon de décrire et d'évaluer les immeubles avec les fiches de propriété 2.6.1C (résidentiel) et 2.6.1C-1/C-2 (condos). Complété en 2001, puis intégré à l'édition modernisée du MEFQ en 2010.

2.4

Rôles 1998

Instauration de la procédure de révision administrative des plaintes, préalable à tout recours devant les tribunaux (L.Q. 1996, c. 67). Cette procédure de réexamen des dossiers de plainte par l’évaluateur lui-même a pour but de résoudre rapidement les litiges qui ne nécessitent pas une intervention judiciaire. Applicable aux plaintes relatives à tout exercice financier à compter de 1998.

4.13

1 avril 1998

Création du Tribunal administratif du Québec (TAQ) par la Loi sur la justice administrative (L.Q. 1996, c. 54) et dévolution des fonctions antérieures du BREF à la Section des affaires immobilières du TAQ.

3.2, 3.7

octobre 1998

Publication de la troisième édition des volumes 4 (Bâtiments commerciaux, industriels et institutionnels) et 5 (Bâtiments résidentiels et de ferme) du MEFQ : Technique du coût (Base 1997). Intégrés à l'édition modernisée en 2010.

2.4

Rôles 2001

Entrée en vigueur du règlement sur l'évaluation des immeubles à vocation unique (1998 G.O.2, 5889). Définit les constructions ainsi désignées et prescrit des règles particulières quant à leur évaluation par la méthode du coût.

1.12

Rôles 2001

Nouvelle exigence d’échange de renseignements, avant dépôt du rôle, entre l'évaluateur et le propriétaire d'immeuble à vocation unique de nature industrielle ou institutionnelle (LFM, art. 18.1 à 18.5).

1.12

31 janvier 2001

Abolition du droit d'agir comme évaluateur signataire en vertu d'un permis délivré par la Commission municipale du Québec (2001 G.O.2, 1307), conférant ainsi l'exclusivité de ce droit aux membres de l'OEAQ (L.Q. 1999, c. 90, a. 52)

4.9

mai 2001

Diffusion par le MAM du guide explicatif sur la mise au rôle des biens immobiliers industriels au Québec. Résout plusieurs divergences d'interprétation quant aux biens destinés à la production industrielle ou à la lutte contre la pollution découlant de cette production. Mis à jour et réédité en 2011.

n.a.

avril 2005

Diffusion par le MAM d'un guide explicatif sur la dépréciation des bâtiments industriels aux fins d'évaluation municipale au Québec.

1.12

19 août 2010

Entrée en vigueur des amendements au RREF instaurant la modernisation à être complètement implantée pour 2016 (2010 G.O.2, 3533). Échéancier révisé en 2015 (2015 G.O.2, 1769).

1.9, 4.8

21 août 2010

Publication et mise en vigueur de l'édition modernisée du MEFQ (2010 G.O.1, 965), complètement restructurée et disponible seulement en ligne.

2.5, 4.8

décembre 2010

Démarrage du programme de formation de transition sur la modernisation des dossiers d'évaluation (collaboration MAM-OEAQ-AEMQ). Diffusé jusqu'en 2018.

4.6

Rôles 2012

Élimination des formulaires obligatoires et de leurs équivalents informatiques, remplacés par la seule prescription de renseignements informatisés. Applicable aux rôles « modernisés » entrant en vigueur à compter de 2012.

1.9, 4.8

Rôles 2012

Imposition de règles universelles de transmission électronique des renseignements d’évaluation foncière. Applicable aux rôles « modernisés » entrant en vigueur à compter de 2012.

1.9, 4.8

Rôles 2012

Instauration d'une nouvelle forme prescrite de présentation publique des renseignements figurant au rôle d’évaluation. Obligatoire partout à compter de 2012.

1.9, 4.8

31 janvier 2013

Entrée en vigueur d'une nouvelle norme de pratique de l'OEAQ en matière d'évaluation municipale (Norme 20.1), applicable aux rôles « modernisés ». Plus détaillée que les versions antérieures elle vise notamment à servir aux donneurs d’ouvrage (villes, MRC, etc.) pour établir les obligations de l’évaluateur lors de la rédaction d’appels d’offres.

1.7, 4.8

 

 

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