4.23 Ressources humaines en évaluation municipale et exigences afférentes

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Présentation et sommaire

Le maintien à jour des rôles d’évaluation servant à l’imposition foncière au Québec nécessite la contribution soutenue d’importantes ressources humaines formées en ce domaine. Ce travail de collecte, de traitement et de production de renseignements suppose également une organisation rationnelle des tâches à effectuer.

Instaurée en 1796 pour répartir le coût des chemins et des ponts à Québec et à Montréal, l’estimation des valeurs foncières pour fins de taxation se généralise à compter de 1855. D’abord appelés « cotiseurs », puis « estimateurs », ces responsables de l’établissement des évaluations municipales ne sont alors soumis qu’à des exigences sommaires. Toutefois, la réforme d’ordre administratif et fiscal réalisée de 1972 à 1980 change radicalement les conditions d’emploi et l’organisation du travail des évaluateurs, ainsi que celles des effectifs dont ils ont la gouverne. Environ 1 500 personnes œuvrent aujourd’hui dans ce domaine et plus de la moitié sont des technicien(ne)s.

Régi par la loi, le processus québécois de confection et de tenue à jour des rôles d’évaluation est formé d’un agencement de plusieurs opérations de collecte, de traitement et de production de renseignements. Pour atteindre les objectifs visés d’équité et de transparence, l’implication de ressources humaines adéquatement formées et adaptées aux besoins des diverses organisations responsables en ce domaine est absolument nécessaire. Selon les époques, les exigences imposées à ces personnes et l’organisation de leurs tâches prennent différentes formes.

Les premiers cotiseurs fonciers

Pour organiser et réaliser de nombreux travaux de voirie requis sur tout le territoire du Bas-Canada, une loi sur les chemins et les ponts[1] est adoptée en 1796. On y exige des jours de corvée des citoyens masculins adultes, à défaut de quoi ceux-ci doivent verser une taxe fixe pour compenser les jours de corvée requis.

En cas d’insuffisance de ces moyens, la loi de 1796 introduit une disposition spécifique aux cités de Québec et de Montréal, permettant aux autorités locales d’imposer une cotisation aux propriétaires fonciers, répartie sur la base de la valeur de leurs biens-fonds. Appelés « cotiseurs », les officiers chargés de cette tâche :

-    sont cinq « domiciliés honnêtes », nommés chaque année par les juges de paix (autorités locales de l’époque);

-    en groupe d’au moins trois cotiseurs, doivent faire une estimation de la valeur annuelle[2] de toutes les terres, emplacements, maisons et bâtiments assujettis à la cotisation;

-    doivent spécifier la somme à être payée par tout occupant du bien-fonds ainsi estimé, suivant le taux de cotisation fixé pour l'année par les juges de paix;

-    doivent certifier sous leur « seign et sceau » lesdites estimations et sommes à payer et les délivrer dans les deux mois de leur entrée en fonction.

Inspirées des façons de faire britanniques en usage ailleurs, ces dispositions particulières continuent de s’appliquer ensuite; même qu’à compter de 1829, le nombre de cotiseurs de chaque ville est augmenté à 12 (au lieu de 5), ceux-ci devant se partager entre eux le travail à faire et continuer d’agir à raison de trois à la fois. En 1832, les lois d’incorporation des cités de Québec et de Montréal transfèrent au Conseil de ville les responsabilités antérieurement dévolues aux juges de paix et maintiennent celles des cotiseurs.

Les estimateurs sous le régime britannique (1840 à 1855)

À la suite de l’échec de diverses interventions législatives visant à créer des instances locales et régionales dotées d’un pouvoir de taxation, ce n’est finalement qu’en 1855 qu’une nouvelle loi[3] établit et généralise les bases durables du régime municipal québécois. Comme pour d’autres domaines de l’activité municipale, cette loi expose les règles applicables en matière d’évaluation foncière, notamment quant aux effectifs concernés et à leurs tâches. Entre autres, il y est exigé de chaque conseil municipal local qu’il nomme trois estimateurs[4], chargés d’estimer la valeur de toute propriété sujette à cotisation. Notamment, ces estimateurs :

-    doivent être résidents du territoire concerné, y être qualifiés à voter et y posséder chacun un bien-fonds d’une valeur de 150 livres (art. XXXII, al. 2);

-    doivent faire ensemble, dans les deux mois de leur nomination, l'estimation de la valeur réelle de tous les biens-fonds situés dans la municipalité, ainsi que celle des autres biens imposables (art. LXV, par. 1);

-    peuvent requérir, pour effectuer ladite évaluation, les services du secrétaire-trésorier ou employer tout autre « écrivain » qu'ils jugent convenable de choisir (art. LXV, par. 2);

-    doivent dresser et signer ou attester un rôle faisant voir les évaluations faites, de même que les noms de tous les propriétaires ou occupants de biens-fonds imposables, ainsi que ceux des autres personnes tenues à des corvées (art. LXV, par. 3);

-    doivent, sous peine de pénalité, transmettre le rôle au maire de la municipalité dans les huit jours de sa confection (art. LXV, par. 2 et 3).

À compter de 1855, le total des effectifs chargés d’agir en évaluation municipale peut être sommairement estimé à 1 500 personnes, en considérant globalement les trois estimateurs de chacune des 428 municipalités d’alors, ceux des cités de Québec et Montréal, ainsi que les « écrivains » auxquels les estimateurs peuvent avoir recours. La plupart d’entre eux n’exercent cependant leurs fonctions que quelques mois à la fois.

Les estimateurs régis par le Code municipal (CM) et la Loi des cités et villes (LCV), avant 1972

Le Code municipal et la Loi des cités et villes sont adoptés en 1871 et 1876, respectivement, pour adapter le fonctionnement municipal à la croissance rapide du nombre et de la taille des municipalités. Comme pour de nombreux autres domaines de compétence municipale, ces deux lois contiennent diverses dispositions sur l’évaluation foncière, principalement issues de la loi de 1855.

L’essentiel de leur contenu évolue toutefois très peu en 100 ans d’application, soit jusqu’à leur remplacement par la Loi sur l’évaluation foncière, en 1972. Malgré tout, certaines précisions aux conditions de travail des estimateurs sont introduites dans ces deux lois, au fil du temps. On y stipule notamment que :

-    l’estimateur n’est plus requis, à compter de 1916 (1923 pour LCV) d’être propriétaire, en son nom ou celui de sa femme, de biens-fonds d'une valeur de 400$ (800$ pour LCV) (CM art. 226 et 227-10 / LCV, art. 177);

-    le droit de visite et d’examen des immeubles par les estimateurs est fixé (à compter de 1958) entre dix heures de l'avant-midi et cinq heures de l'après-midi, sauf les dimanches et jours fériés (LCV, art. 493);

-    le conseil municipal peut (à compter de 1964), après l'institution d'un bureau de révision du rôle d'évaluation, nommer un estimateur permanent doté des mêmes pouvoirs et devoirs que les trois estimateurs prévus par la loi, ainsi qu'un suppléant au cas où il serait dans l'incapacité d'agir (LCV art. 106, par. 2°).

Par ailleurs, la demande pour l’instauration d’une certification de compétence des estimateurs se faisant plus pressante, l’Association des estimateurs municipaux du Québec développe et diffuse, de 1960 à 1970, un programme de formation spécialisée en ce domaine. Ce programme procure la certification « M.I.E. » (Membre de l’Institut des Estimateurs) à toute personne qui satisfait à ses exigences et cette certification fait ensuite partie des critères d’embauche de plusieurs employeurs privés et publics.

Les estimateurs des cités de Québec et de Montréal, avant 1972

La LCV ne s’applique pas aux villes de Québec et de Montréal, qui disposent chacune d’une charte leur conférant des pouvoirs et des responsabilités distincts. En matière d’évaluation foncière, si certaines règles y sont similaires à celles du CM et de la LCV, les chartes des cités de Québec (CVQ) et de Montréal (CVM) se distinguent significativement quant aux conditions et à l’organisation du travail des estimateurs. À ce sujet, on y indique notamment que :

-    un service administratif permanent (depuis 1898) assume toutes les obligations relatives aux estimations. Il est dirigé par un chef estimateur[5] nommé par le conseil et qui a notamment pour fonction de déterminer le partage et l’organisation du travail des estimateurs et des autres employés du service (CVQ art. 194 / CVM art. 162 et 167);

-    avec l’approbation du comité exécutif, le chef estimateur de la cité de Montréal choisit, nomme et remplace (depuis 1954) tout le personnel dont il a besoin pour l’assister (CVM, art. 164);

-    un rôle distinct pour chaque quartier de la cité est déposé tous les trois ans et chacun est signé par le chef estimateur (CVQ art. 200 / CVM art. 818);

-    est passible d’amende quiconque refuse de donner accès ou de répondre, insulte ou assaille tout estimateur ou membre du personnel du même service (CVQ, art. 213 / CVM art. 824);

-    le bureau de révision de la cité de Québec peut déterminer la façon de procéder des estimateurs (formulaires, documents, « livres » à utiliser, renseignements à recueillir, etc.), les faire comparaître devant lui, ainsi que modifier et autoriser toute estimation faite dans le cadre de la tenue à jour du rôle (CVQ art. 201a et 214, al. 12-13).

Contrairement aux dispositions du CM et de la LCV, les chartes des cités de Québec et de Montréal font état, à plusieurs endroits, d’une hiérarchie dans les ressources humaines affectées aux travaux d’évaluation foncière : le chef-adjoint ou suppléant, les estimateurs, les officiers, les représentants et autres employés[6] du service des estimations.

Changements à l’organisation du travail apportés par la réforme administrative et fiscale (1972-1980)

Devant la nécessité de procéder à une réforme globale de la fiscalité municipale au Québec, il s’avère, dès 1965, que ce projet est irréalisable sans réformer d’abord l’évaluation foncière. Aussi, le gouvernement du Québec procède aux changements requis en deux étapes :

-    à compter de 1972, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) rassemble et adapte les dispositions relatives à l’évaluation foncière, pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles et ainsi obtenir des résultats comparables partout. À cette fin, elle instaure plusieurs exigences nouvelles (règlements, manuel, formulaires, etc.) pour ainsi constituer la réforme administrative de l’évaluation foncière;

-    à compter de 1980, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) réalise le volet fiscal de la réforme globale attendue. Cette loi réunit les nouvelles dispositions fiscales, ainsi que celles régissant déjà l’évaluation foncière, sans remettre en cause les pratiques d’évaluation foncière déjà prévues en vertu de la LEF.

Cette vaste réforme administrative et fiscale modifie radicalement les exigences et l’organisation des tâches des ressources humaines œuvrant en évaluation municipale, notamment quant aux aspects suivants :

·       Regroupement des autorités compétentes. Amorcée en 1969 par la création des communautés urbaines (Québec et Montréal) et régionale (Outaouais), la « régionalisation » des centres décisionnels en matière d’évaluation foncière :

-        se poursuit en 1974, par le transfert de cette compétence aux conseils de comté, pour les municipalités autres que les cités et villes. Ainsi, au lieu de 1700 municipalités agissant individuellement, seulement 343 organismes exercent la compétence en évaluation foncière en 1974 (LEF, art. 1 et 36);

-        s’accentue de 2001 à 2006, avec les législations visant à renforcer l’autonomie des MRC et celles découlant des fusions municipales, ce qui réduit à nouveau le nombre et la répartition des organismes municipaux responsables de l’évaluation (OMRE). Depuis 2006, leur nombre se maintient à environ 180, soit 5 agglomérations, 85 MRC et environ 90 villes (LFM, art. 5 et 5.1).

·       Requalification de la fonction d’estimateur. À compter de 1972, les dispositions législatives :

-        éliminent le terme « estimateur » et instaurent la fonction d’« évaluateur », désormais attribuée à une seule personne responsable et signataire de tout rôle d’évaluation sous la juridiction de chaque OMRE (LEF, art. 97 / LFM, art. 22);

-        exige la détention d’un permis d’évaluateur municipal conférant le droit d’agir à titre d’évaluateur signataire, exigence abolie à compter de 1976, pour quiconque devient membre de la Corporation des évaluateurs agréés du Québec (LEF, art. 97 / LFM, art. 22);

-        ouvre le statut d’évaluateur à toute société ou personne morale, pourvu qu'elle exerce cette fonction par l'entremise de l’un de ses associés, administrateurs ou employés qui en respecte les exigences (LEF, art. 2 / LFM, art. 21).

·       Délégation de certaines tâches. Alors que les dispositions du CM et de la LCV en vigueur avant 1972 n’énoncent pas de règles concernant la délégation des tâches[7] relevant de l’évaluateur, celles de la LEF et de la LFM s’avèrent un peu plus explicites. Sans atteinte à l’autonomie des OMRE à ce sujet, on y prévoit que :

-        les représentants de l’évaluateur, dûment identifiés, ont droit d’examiner les immeubles à évaluer et d’obtenir tout renseignement afférent qu’ils demandent dans l’exercice de leurs fonctions (LEF, art. 4 et 5 / LFM, art. 15 à 18).

-        un suppléant aux mêmes pouvoirs et obligations que l’évaluateur peut être nommé en cas d’absence, d’empêchement, de refus d’agir ou de vacance à ce poste (LEF, art. 2 / LFM, art. 19);

-        un des assistants de l’évaluateur peut être délégué par ce dernier pour le remplacer comme témoin devant le tribunal (LEF, art. 59 / LFM, art. 142).

·       Accentuation et diversification de la formation académique. Les exigences des réformes instaurées à compter de 1972 accroissent les besoins de formation académique en matière d’évaluation foncière. Elles ont notamment pour effets :

-        d’engendrer le développement d’une formation universitaire conçue pour répondre globalement aux besoins des divers champs de pratique de l’évaluation immobilière. À compter de 1974, cette formation devient une exigence d’accession au titre d’évaluateur agréé;

-        de nécessiter l’ajout d’une formation spécialisée, adaptée aux réalités de la confection des rôles d’évaluation « de nouvelle génération » exigés par la loi. Depuis 1976, un programme de niveau collégial procure une formation technique spécialisée en construction et en évaluation municipale, telle que pratiquée au Québec (matrice graphique, fiches de propriété et manuels du MAM, etc.).

·       Participation gouvernementale continue. Les réformes issues de la LEF et de la LFM nécessitent ensuite une participation gouvernementale continue, en matière d’évaluation municipale. Ainsi, outre l’encadrement législatif et réglementaire attendu du gouvernement provincial, des ressources significatives y sont allouées depuis 1972, notamment en ce qui concerne :

-        le développement et la mise à jour du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ);

-        le suivi récurrent des résultats produits (proportions médianes, sommaires des rôles, etc.);

-        la disposition des recours exercés à l'encontre des inscriptions aux rôles d’évaluation, par le Bureau de révision de l’évaluation foncière, de 1973 à 1997, et le Tribunal administratif du Québec, depuis 1998.

Dénombrement et catégorisation des effectifs par le Ministère des Affaires municipales (MAM)

Bien que quelques estimations sommaires aient pu être avancées au fil du temps, le premier véritable dénombrement des ressources humaines affectées à l’évaluation foncière municipale est réalisé par le MAM en 1992. Effectué dans le but d’optimiser les interventions du MAM auprès de la clientèle visée, ce premier « recensement » des effectifs en ce domaine les catégorise en trois groupes, selon le type de tâches exécutées : cadres et professionnel(le)s, technicien(ne)s et personnel auxiliaire. Ils y sont également segmentés selon qu’ils œuvrent pour des firmes privées ou des services publics. Les résultats alors obtenus révèlent principalement qu’au Québec, en juin 1992 :

-      1492 personnes occupent un emploi régulier dont la tâche principale (50% ou +) est relative à la confection ou à la tenue à jour des rôles d’évaluation et exercent ces tâches dans 131 services (lieux physiques) différents;

-      46% (679) de ces personnes sont des technicien(ne)s;

-      73% (1084) des effectifs totaux sont à l’emploi de services publics de niveau municipal ou provincial.

Par la suite, le MAM effectue le même type de dénombrement en 1998, en 2010 et en 2015, tout en utilisant les mêmes segmentations. L’analyse comparative[8] des résultats ainsi obtenus permet de constater que, sur une assez longue période (23 ans, de 1992 à 2015), l’évolution des ressources humaines affectées à l’évaluation municipale québécoise se caractérise principalement par :

-      la grande stabilité du nombre total de ressources humaines, à environ 1 500 personnes;

-      la croissance significative de la proportion de technicien(ne)s, passant de 46% en 1992 à 55% en 2015;

-      la croissance graduelle des effectifs à l’emploi de firmes privées, passant de 408 en 1992 à 621 en 2015.

Les tableaux et graphiques qui suivent contiennent les détails relatifs à ces dénombrements et aux catégorisations utilisées.

Catégorisation utilisée par le MAM aux fins du dénombrement des effectifs en évaluation municipale

Cadres et professionnel(le)s : personnes qui accomplissent principalement des tâches normalement confiées à des cadres ou à des professionnels, tels l’analyse et détermination des valeurs à porter au rôle (confection et tenue à jour), la justification de ces valeurs devant les contribuables et les tribunaux, la conception ou le développement de systèmes informatiques dédiés à l’évaluation municipale, ainsi que la gestion et la coordination des travaux en ces matières;

Technicien(ne)s : personnes qui accomplissent principalement des tâches normalement confiées à des technicien(ne)s, tels l’inspection et description des immeubles à porter au rôle (confection et tenue à jour), l’application des techniques de calcul et statistiques pertinentes, la tenue à jour des dossiers d'évaluation et des matrices graphiques, ainsi que l’entretien et la mise à jour des systèmes informatiques dédiés à l’évaluation municipale;

Personnel auxiliaire : personnes qui accomplissent principalement des tâches normalement confiées au personnel de soutien aux opérations d’évaluation municipale, tels la saisie de données, le classement et l’expédition de documents, ainsi que le secrétariat.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Acte de 1796 sur les chemins et les ponts (36 Geo. III, c. 9), sanctionné le 1796-05-07, https://books.google.ca.

·       Acte pour augmenter le nombre des cotiseurs pour les cités de Québec et de Montréal (9 Geo IV, c. 16), 1829-03-14, Statuts provinciaux du Bas-Canada, volume 13, pp. 131-133.

·       Acte des municipalités et des chemins de 1855 (18 Vict., c. 100), sanctionné le 1855-05-30, https://books.google.ca.

·       Charte de la cité de Québec (19 Geo. V, chap. 95) avec amendements au 1960-03-10, Éditeur officiel du Québec, pp. 24, 29, 78 à 95, 106,112,

·       Loi révisant et refondant la charte de la cité de Montréal (8-9 Eliz. II, chap. 102), sanctionnée le 1960-03-10, Éditeur officiel du Québec, pp. 47 à 49, 67 à 69, 291 à 315.

·       Histoire du régime municipal au Québec, Julien Drapeau, ministère des Affaires municipales, 1967-01-18, pp. 20-47.

·       Code municipal de la province de Québec, Robert Tellier, Wilson & Lafleur, 1969, pp. 411 à 432.

·       Lois et jurisprudence concernant les cités et villes de la province de Québec, Jacques Viau, c.r., Wilson & Lafleur, 1971, pp. 6, 50-51, 56-57, 325 à 356, 377 à 386.

·       Vous êtes pas tannés de mourir … ?, Laurent Fortier, Le Faisceau, juin 1974, pp. 6-7.

·       L'évaluateur : un technicien ou un professionnel?, André St-Arnaud E.A., ing., Le Faisceau, juillet 1978, pp. 7-8.

·       Loi sur l'évaluation foncière (RLRQ, chapitre E-16), à jour au 31 décembre 1979, LégisQuébec, legisquebec.gouv.qc.ca.

·       Les ressources humaines affectées à l'évaluation foncière municipale au Québec, Alain Raby É.A., Le Faisceau, automne 1993, pp. 15 à 17.

·       L'évaluation foncière : Un outil à remplacer?, Alain Raby É.A., Le Faisceau, automne 1994, pp. 4 et 5.

·       Le système d’évaluation foncière québécois a-t-il répondu aux objectifs des réformes de la fiscalité municipale de 1969/1971 et 1979?, Normand Godbout, É.A., Le Faisceau, automne 1995, pp. 6 à 12.

·       Les ressources humaines affectées à l'évaluation foncière municipale au Québec, Pierre Huot É.A., Le Faisceau, été 1999, pp. 12 et 13.

·       Les ressources humaines œuvrant en évaluation foncière municipale au Québec - Portrait statistique, Communiqué de la DEF du MAM, 2010-10-07

·       Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, avril 2011, p. 9.

·       Rapport annuel de gestion 2014-2015, Tribunal administratif du Québec, 2015-03-31, Site Web du TAQ (www.taq.gouv.qc.ca).

·       Que nous réserve l'après modernisation de l'évaluation foncière? (conférence), Nicolas Bouchard E.A., 2015-11-13, Site web de l'Association des techniciens en évaluation foncière du Québec (www.atefq.ca/congres)

·       Ressources humaines affectées à l’évaluation foncière au Québec, EFexpress no 21, MAMOT, 2015-12-04, p. 2.

·       Évaluateur agréé municipal - une espèce plutôt rare?, revue L'AlinÉA, mars 2017, pp. 16 à 18.

·       Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2018-07-12, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-11-30.



[1] Adopté le 7 mai 1796, l’ »Acte pour faire, réparer et changer les chemins et ponts dans cette Province, et pour d’autres effets » (36 Geo. III, c. 9) est une loi qui organise les travaux de voirie sur tout le territoire du Bas-Canada. Elle confie la direction des travaux à des responsables régionaux, secondés un inspecteur dans chaque paroisse, seigneurie ou canton. Ceux-ci peuvent notamment imposer des jours de corvée aux citoyens masculins de 18 à 60 ans.

[2] L'expression « valeur annuelle » désigne l'estimé, établi par les cotiseurs, du montant que peut tirer annuellement un propriétaire de son bien-fonds, ce qui peut s’avérer différent du revenu réellement encaissé. Le montant ainsi estimé est davantage un indice permettant des comparaisons qu’une véritable indication de la valeur sur le marché.

[3] Entré en vigueur le 1er juillet 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada de 1855 (18 Vict. c. 100), accorde le statut juridique de corporation municipale aux 394 paroisses et cantons d’au moins 300 habitants, en plus des 34 villages, cités et villes possédant déjà ce statut; leurs pouvoirs sont plus étendus qu’auparavant et comprennent ceux d’emprunter et de prélever des taxes.

[4] Issu de dispositions datant de 1845, le terme « estimateur » désigne les officiers chargés par le conseil d’estimer les valeurs sujettes à taxation, mais désormais dispensés de la tâche d’établir les cotisations. Ce nouveau terme remplace alors celui de « cotiseur », en usage depuis 1796 dans les cités de Québec et Montréal.

[5] À compter de 1954, la Charte de la cité de Montréal (art. 162) désigne le directeur du Service des estimations par « l’estimateur » et utilise cette désignation quant à toute obligation relevant de sa responsabilité. Cette façon de faire est ensuite généralisée, à compter de 1972, par l’emploi du mot « l’évaluateur » dans la LEF, ensuite reconduit dans la LFM.

[6] La Charte de la cité de Québec, à son article 213 adopté en 1949, mentionne notamment la fonction de « technicien du service ».

[7] Contrairement au Code municipal et à la LCV, les chartes des cités de Québec et Montréal font état, à plusieurs endroits, d’une hiérarchie dans les ressources humaines affectées aux travaux d’évaluation foncière : le chef-adjoint ou suppléant, les estimateurs, les officiers, les représentants et autres employés du service des estimations. Cette façon de faire est ensuite généralisée à compter de 1972, d’abord dans la LEF, puis dans la LFM.

[8] Aux fins de l’élaboration de la présente capsule, certains ajustements aux résultats diffusés par le MAM en 2015 ont été nécessaires pour en assurer la comparabilité avec ceux découlant des dénombrements antérieurs. Une harmonisation similaire a également été apportée aux définitions des catégories d’emploi.

 

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