Présentation et sommaire

Raison d’être du rôle d’évaluation foncière

Le rôle d’évaluation foncière est un registre municipal officiel exigé par la loi. Il constitue un inventaire quantitatif, qualitatif, nominatif et estimatif des immeubles situés sur le territoire d’une municipalité, évalués sur une même base et à une même date. Dressé à intervalles triennaux selon un processus réglementé, il est un élément fondamental du régime fiscal municipal au Québec, parce qu’il sert :

-    à répartir la charge fiscale locale, principalement constituée de taxes foncières sur la valeur réelle des immeubles, aux niveaux municipal et scolaire;

-    à répartir les dépenses entre différents organismes publics régionaux (communautés métropolitaines, MRC, etc.);

-    à établir et à administrer divers programmes financiers provinciaux (péréquation, subventions, etc.).

Origines historiques des rôles d’évaluation québécois

Sous le Régime français, l’organisation territoriale et sociale repose sur le régime seigneurial. Chaque colon est alors tenu à des travaux de corvée[1] sur le domaine du seigneur, ainsi qu’à lui verser une redevance annuelle sur le fonds de terre qu’il occupe, mais dont il n’est pas propriétaire. Maintenue après l’instauration du Régime britannique, cette organisation foncière n’est modifiée qu’à compter de 1791, alors que la propriété des terres est graduellement remise aux colons. D’importants travaux de corvée leur sont toutefois imposés pour aménager des voies terrestres praticables et interconnectées, favorisant ainsi la colonisation du territoire inaccessible par voie navigable. À cette fin, une loi sur les chemins et les ponts^[2] est adoptée en 1796.

Cette loi contient une disposition spécifique aux cités de Québec et de Montréal permettant aux autorités locales[3] d’imposer, en cas d’insuffisance des corvées, une cotisation aux propriétaires fonciers, répartie sur la base de la valeur de leurs biens-fonds, estimée chaque année. Elle stipule notamment que :

-    les officiers chargés de cette tâche, appelés « cotiseurs », sont des citoyens nommés tous les ans et qui doivent :

§  faire ensemble une estimation de la « valeur annuelle » (revenu d’une année) de toutes les terres, emplacements, maisons et bâtiments assujettis à la cotisation;

§  spécifier la somme à être payée par tout occupant du bien-fonds ainsi estimé, suivant le taux de cotisation fixé pour l'année;

§  certifier sous leur « seign et sceau » lesdites estimations et sommes à payer et les délivrer au greffier du district dans les deux mois de leur entrée en fonction^[4];

-    lesdites estimations et cotisations doivent être rendues publiques dans les divisions respectives de chaque juge de paix, lequel est chargé de disposer des appels.

Inspirées des façons de faire britanniques déjà en application ailleurs (dont au Haut-Canada), ces dispositions législatives amorcent l’existence des rôles d’évaluation québécois, notamment parce qu’elles instaurent :

-    la désignation de personnes officiellement chargées de procéder aux estimations requises;

-    l’exigence d’un contenu spécifique à produire, à certifier et à livrer dans un délai fixe;

-    le caractère public de ces données, aux fins de leur assujettissement à un droit d’appel.

Après quelques interventions législatives infructueuses visant à créer partout des instances locales et régionales dotées d’un pouvoir de taxation sur la valeur des biens fonciers, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada^[5] établit et généralise, en 1855, les bases durables du régime municipal québécois. Concernant la forme et le contenu des estimations de valeur destinées à des fins de taxation, cette loi :

-    élimine la notion de valeur annuelle des biens-fonds, remplacée par la seule notion de valeur, à être établie tous les 5 ans;

-    désigne les officiers chargés de cette tâche par le terme « estimateurs », lesquels n’ont plus à établir les cotisations;

-    ajoute l’obligation d’estimer distinctement la valeur des commerces (marchands, fabricants, etc.) et des offices professionnels (avocats, médecins, etc.);

-    exige de spécifier les noms et la désignation de tous les propriétaires ou occupants de biens-fonds imposables, ainsi que ceux des autres personnes tenues à des corvées;

-    instaure l’expression « rôle d’évaluation » pour désigner le document renfermant ces renseignements ainsi que l’attestation des estimateurs l’ayant dressé. Un premier modèle de rôle d’évaluation annexé à cette loi^[6] détaille les renseignements ainsi requis, répartis distinctement sur plusieurs colonnes.

Forme et contenu des rôles d’évaluation avant 1977

À la suite de l’instauration des pouvoirs législatifs provinciaux et compte tenu du nombre croissant de municipalités, le Code municipal est mis en vigueur en 1871 et remplace la loi de 1855. Reconduisant le fonctionnement municipal déjà en place, il rassemble et structure toutes les dispositions applicables à l’ensemble des municipalités, sauf à certaines cités et villes incorporées par acte spécial[7]. Les dispositions du Code municipal s’avèrent toutefois plus élaborées qu’auparavant quant au contenu du rôle d’évaluation. Il y est notamment exigé que tout rôle :

-      indique un numéro d'ordre pour chaque inscription, la désignation cadastrale et la superficie de tout immeuble porté au rôle, ainsi que les nom et prénom de son (ses) propriétaire(s) (art. 654, par. 1°, 2°. 6°);

-      indique les noms et prénoms de tout locataire, ainsi que ceux de toute personne imposable à raison de son occupation ou de ses biens meubles (art. 654, par. 7° et 9°);

-      indique la valeur réelle de tout immeuble imposable ou non imposable, ainsi que le revenu annuel de tout immeuble imposable (art. 654, par. 3° à 5°);

-      indique le montant annuel du salaire ou revenu professionnel des occupations imposables (juge, notaire, médecin, etc.) (art. 654, par. 4°);

-      indique les noms et prénoms de toute personne ayant droit de vote à l’élection municipale, ainsi que le lieu de résidence, l'âge, l’occupation et la religion de toute personne inscrite au rôle (art. 654, par. 10° à 13°);

-      indique tout autre renseignement requis par le conseil ou prescrit par le ministre des affaires municipales[8] (art. 654, par. 15° et 16°).

-      soit dressé en colonnes distinctes, présentées dans l'ordre des renseignements listés dans la loi, avec un total au bas de chacune lorsque les données peuvent être additionnées (art. 654);

-      soit signé par les estimateurs qui l’ont dressé, lesquels doivent en attester la rectitude par déclaration assermentée (art. 659).

Adoptée en 1876 pour tenir compte de la taille croissante de plusieurs municipalités, la Loi des cités et villes (LCV) reprend de nombreux éléments du Code municipal mais instaure aussi diverses dispositions spécifiquement adaptées à la gestion des villes. On n’y trouve cependant peu d’éléments distinctifs quant au contenu du rôle, sinon que celui-ci doit :

-      indiquer distinctement l’estimation de la valeur annuelle^[9] des biens imposables (art. 485, al. 3);

-      indiquer séparément chaque lot dont la subdivision est enregistrée (art. 533, al. 2).

Refondu à quelques reprises et souvent précisé au fil du temps, l’essentiel de ces dispositions évolue toutefois très peu en 100 ans d’application, soit jusqu’à leur remplacement par la Loi sur l'évaluation foncière, en 1972.

À la faveur des développements économiques et professionnels caractérisant les décennies 1960 et 1970, plusieurs municipalités populeuses se dotent de services d’estimation permanents. En parallèle, plusieurs firmes privées de diverses provenances (génie civil, construction, etc.) remplissent des mandats d’évaluation municipale dans toutes les régions.

Selon les exigences législatives multiples, les besoins municipaux et les moyens disponibles (manuscrits, informatiques, etc.), ces diverses organisations développent des formulaires de rôle d’évaluation qui leur sont propres. D’apparence plutôt variée, ceux-ci sont présentés sous la forme d’un grand livre comptable à plusieurs colonnes, y compris parfois même celles relatives à la perception des différentes taxes municipales et scolaires. Les données y sont généralement ordonnancées selon un « numéro de compte », structuré selon les besoins locaux (souvent en ordre d’adresse civique) pour en faciliter le repérage.

 

Standardisation des rôles d’évaluation foncière par la réforme

Devant la nécessité de réformer la fiscalité municipale au Québec, il s’avère que l’hétérogénéité et la fiabilité discutable des méthodes d’évaluation utilisées rendent ce projet irréalisable sans réformer d’abord l’évaluation foncière. Divers moyens sont donc retenus pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, de façon à obtenir des résultats comparables partout.

D’abord, à compter de 1972, la Loi sur l'évaluation foncière (LEF) rassemble toutes les dispositions relatives à l’évaluation foncière, antérieurement contenues dans diverses législations. Elle amorce également une réforme administrative des pratiques, laquelle repose principalement sur l’usage obligatoire de manuels et de formulaires universels, à être prescrits par le gouvernement. Comme la réalisation de cette réforme doit s’étaler sur quelques années, la LEF maintient en vigueur tout rôle d’évaluation déjà existant, jusqu’à ce qu’une ordonnance exige la confection de rôles dits « de nouvelle génération ». Cette mesure intérimaire valide ainsi la forme et le contenu des rôles d’évaluation réalisés selon les lois antérieures.

Ce n’est finalement qu’en mars 1977 qu’une ordonnance ministérielle générale^[10] exige des municipalités qu’elles confectionnent leur premier rôle de nouvelle génération, au plus tard pour l’année 1984. Elle impose à cette fin de réaliser 10 étapes obligatoires, dont la dernière consiste à procéder à l’établissement et au montage du rôle conformément aux exigences réglementaires afférentes, énoncées au Règlement numéro 1, aussi adopté en mars 1977.

Un seul formulaire de rôle d’évaluation foncière est alors prescrit pour toutes les municipalités du Québec. Cette standardisation de la forme et du contenu des rôles repose sur l’usage obligatoire du document intitulé « Rôle d’évaluation » (formulaire 1.6.4), diffusé exclusivement par l’Éditeur officiel du Québec. Constitué d’un imprimé d’une seule page en cinq exemplaires (original et 4 copies carbone), ce formulaire est destiné à être complété au moyen d’un système informatique.

Servant à présenter publiquement les données concernant chaque unité d'évaluation (à raison de quatre unités par page) le formulaire 1.6.4 s’alimente des renseignements prévus à cette fin sur la fiche de propriété correspondante. Bien qu’on y retrouve la plupart des données déjà exigées par les lois antérieures (Code municipal, LCV et chartes particulières), ce document standardisé innove surtout par :

-      l’exigence du matricule, issu de la matrice graphique, à titre de numéro d’ordre exclusif[11];

-      la suppression des données relatives à la valeur annuelle ou à l’imposition de toute taxe d’affaires, compte tenu que le rôle de la valeur locative constitue désormais un rôle distinct en vertu de la LEF^[12];

-      la suppression des données cadastrales;

-      l’ajout de données descriptives du bâtiment principal (nombre d’étages et de logements, classe, etc.);

-      l’ajout de codes référant à l’utilisation effective de la propriété, ainsi qu’à son usage optimal ou probable;

-      l’ajout d’un numéro référant à l’unité de voisinage dans laquelle est comprise l’unité d’évaluation;

-      l’indication de la source de la valeur (dépôt, tenue à jour ou révision) et de sa date d’entrée en vigueur;

-      la mention de la disposition législative autorisant toute valeur non imposable;

-      l’interdiction d’ajouter tout autre renseignement.

Pour assurer le respect de ces exigences, le ministère des Affaires municipales (MAM) vérifie ensuite systématiquement, de 1977 à 1985, la conformité des rôles d’évaluation déposés[13]. Pour chaque municipalité, le contenu des formulaires 1.6.4 utilisés est notamment visé par cette surveillance administrative. Les subventions prévues par le Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation sont autorisées à partir des constats ainsi effectués, de même que les retenues d’argent afférentes aux correctifs requis.

Évolution de la forme et du contenu des rôles d’évaluation après 1980

L’entrée en vigueur de la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) en 1980 ne change pas la forme et le contenu des rôles d’évaluation foncière, alors que le formulaire 1.6.4 convient aux prescriptions de cette nouvelle loi. Il en va de même, en 1984, alors que le Règlement numéro 2 remplace le règlement initial et instaure diverses mesures visant à assurer la continuité des rôles à venir. L’exigence du même formulaire 1.6.4 est reconduite dans ce nouveau règlement.

Peu après, divers changements sont apportés au contenu des fiches de propriété par la deuxième édition (aussi appelée l’édition « métrique ») des volumes 4 et 5 du MEFQ. Les nouvelles fiches 2.4.1 et 2.5.1 qui en découlent comportent alors quelques modifications quant aux renseignements à être inscrits au rôle. De plus, compte tenu des données requises par certaines mesures législatives et par le nouveau sommaire du rôle, une version révisée du formulaire de rôle d’évaluation (formulaire 2.6.4) est prescrite par la réglementation à compter de 1990, puis légèrement modifiée par la suite. Outre quelques améliorations graphiques, cette version instaure, pour toute unité d’évaluation concernée, l’inscription au rôle :

-      du nombre d’autres locaux que des logements;

-      d’un second copropriétaire avec la même adresse postale;

-      de la mention qu’il s’agit ou non d’un terrain vague desservi (LFM, art. 57 (avant 2001) et 244.36);

-      de l’indication que l’unité est zonée agricole et, le cas échéant, de la superficie de terrain ainsi zonée (LFM, art. 56, depuis 1992);

-      de la valeur totale imposable, aux seules fins de la taxe scolaire, d’une exploitation agricole enregistrée (LFM, art. 231.3, depuis 1992);

-      de codes catégorisant les immeubles non-résidentiels aux fins de l’application du régime des taux variés de taxation (LFM, art. 57.1 et 57.1.1, depuis 1992)^[14].

Un guide diffusé par le MAM en 1992 expose les modalités d’utilisation^[15] du formulaire 2.6.4, notamment quant à la provenance des renseignements à y inscrire et aux règles applicables à son usage informatique (types de champ, positionnement, etc.). Son contenu actualisé est intégré au volume 2 (chapitre 7) du MEFQ, initialement publié en 1994. L’usage de différentes versions électroniques de ce formulaire et de son contenu se généralise ensuite dans les pratiques d’évaluation foncière.

Modernisation réglementaire de la forme et du contenu des rôles d’évaluation

Sur la base d’une large consultation menée par le MAM en 2006 et compte tenu du nombre croissant d’assouplissements demandés et de dérogations constatées, une révision des dispositions réglementaires régissant l’évaluation foncière s’avère incontournable. L’implantation généralisée de moyens informatiques ayant radicalement transformé les façons de faire, le système administratif des « formulaires à compléter » s'avère mal adapté aux réalités modernes.

En 2010, d’importants changements réglementaires instaurent la modernisation souhaitée et adaptent les exigences au contexte professionnel et technologique contemporain. Amenant un impact majeur dans les pratiques d’évaluation foncière québécoises, ce changement réglementaire consiste notamment à :

-      éliminer tous les formulaires obligatoires et leurs équivalents informatiques, remplacés par l’unique prescription de renseignements informatisés, précisément définis dans l’<édition modernisée du MEFQ;

-      imposer des règles universelles de transmission électronique des renseignements ainsi prescrits, afin d’assurer la cohérence des transferts de données entre tous les intervenants concernés.

Bien que s’appliquant principalement aux dossiers d’évaluation, cette modernisation réglementaire modifie également le contenu prescrit des rôles d’évaluation foncière, par :

-      l’ajout de la désignation cadastrale (numéro de lot) de l’unité d’évaluation concernée et de son numéro administratif de dossier, le cas échéant[16];

-      l’ajout de données descriptives du bâtiment principal : année et genre de construction, aire d’étages, nombre de chambres locatives;

-      l’ajout de la date de référence aux conditions du marché considérée pour établir la valeur au rôle^[17];

-      la suppression de la classe du bâtiment, de la profondeur du terrain et de l’usage optimal de la propriété.

C’est toutefois quant à la forme du rôle d’évaluation que cette modernisation réglementaire s’avère majeure. Applicable simultanément à toutes les municipalités à compter de l’année 2012, elle a pour effets :

-      de supprimer l’utilisation du formulaire 2.6.4 et de tout équivalent informatique afférent;

-      d’instaurer le dépôt du rôle sous forme exclusivement numérique, incluant la signature[18] de l’évaluateur, les renseignements prescrits à cet effet étant répertoriés à la partie 4B de l’édition modernisée du MEFQ;

-      d’imposer une forme explicite de présentation publique des renseignements au rôle d’évaluation, pour en faciliter la compréhension par les citoyens. À cette fin, des règles précises s’appliquent à l’ordonnancement, aux titres et aux noms d’affichage de ces renseignements, peu importe le support utilisé (écran, papier, site web, etc.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Acte de 1796 sur les chemins et les ponts (36 Geo. III, c. 9), sanctionné le 1796-05-07, https://books.google.ca.

·       Mémoranda pour l'usage des cotiseurs pour la Cité de Québec, 1833, https://archive.org/details/cihm_62997.

·       Acte de 1847 pour l'établissement d'autorités municipales (10-11 Vict., c. 7), sanctionné le 1847-07-28, https://books.google.ca.

·       Acte des municipalités et des chemins de 1855 (18 Vict., c. 100), sanctionné le 1855-05-30, https://books.google.ca.

·       Code municipal de la Province de Québec, (34 Vict. c. 68), sanctionné le 1870-12-24, https://books.google.ca.

·       Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 10 à 13.

·       Code municipal de la Province de Québec, Robert Tellier, Wilson & Lafleur, 1969, pp. 413 à 417.

·       Lois et jurisprudence concernant les cités et villes de la province de Québec, Jacques Viau, c.r., Wilson & Lafleur, 1971, pp. 326-327.

·       Contenu et forme du rôle d'évaluation, revue Municipalité 74, juillet 1974, p. 15.

·       Ordonnance générale relative au premier rôle d'évaluation annuel, Gazette officielle du Québec, 1977-03-23 G.O.2, 1183.

·       Le règlement en vertu du paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF et documents connexes (cahier d'information), Ministère des Affaires municipales, 1977, annexe VII.

·       Manuel d’évaluation foncière du Québec, Annexe 6-C - Algorithmes de diagnostic du fichier 2.6.4 - Rôle d'évaluation, janvier 1984.

·       Les fiches de propriété en évaluation foncière municipale (Guide méthodologique), Ministère des Affaires municipales, janvier 1992, pp. 157 à 160.

·       Manuel d'évaluation foncière du Québec - Édition 2001, volume 2, chapitre 7 - Le rôle d'évaluation, pp. 7-1 à 7-7.

·       Le rôle d'évaluation foncière et son contenu (document explicatif), Ministère des Affaires municipales, mai 2001.

·       Éléments de base caractérisant la modernisation (Module 1 du programme de formation de transition sur la modernisation), MAMROT, novembre 2011, pp. 46 à 48.

·       Les rôles d’évaluation font peau neuve, mais certaines règles sont à respecter, Le DefExpress, 2012-04-23, p. 2.

·       Présentation publique des renseignements inscrits au rôle d'évaluation, site web du Ministère des Affaires municipales (www.mamh.gouv.qc.ca), août 2012.

·       Régime seigneurial de la Nouvelle-France, Wikipédia (https://fr.wikipedia.org), consulté le 2016-11-24.

·       Manuel d’évaluation foncière du Québec - Édition 2018, partie 4B-Rôle d'évaluation, pp. 4B-1 à 4B-18.

·       Modernisation réglementaire 2010-2016, site Web du MAMOT (www.mamrot.gouv.qc.ca), section Évaluation foncière, consulté le 2019-12-04.

·       Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2019-03-01, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2019-12-04.

·       Archives de Montréal - Série 2 - Rôles d'évaluation 1847-2003, (https://archivesdemontreal.ica-atom.org/roles-devaluation-fonciere-1847-2003), consulté le 2019-12-04.