4.12 Réforme administrative de l’évaluation foncière

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Présentation et sommaire

La « réforme administrative de l’évaluation foncière » est l’expression qui désigne globalement les changements réglementaires et normatifs introduits en 1977 pour uniformiser les pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale.

Soutenue par un programme de perfectionnement de la main d’œuvre et par des subventions, cette réforme donne lieu, jusqu’en 1984, à l’implantation du premier rôle annuel de nouvelle génération dans chacune des municipalités du Québec.

Contexte antérieur

Pendant plus de 20 ans avant sa mise en œuvre, la réforme de l’évaluation foncière est recommandée par les commissions d’enquête et réclamée par divers spécialistes, tant professionnels que gouvernementaux. Dès 1956, la Commission Tremblay sur les problèmes constitutionnels recommande le maintien de l’impôt foncier comme principale source de revenus des municipalités, mais assorti d’une réforme de l’évaluation foncière. En 1965, la Commission Bélanger sur la fiscalité constate de graves lacunes dans cette discipline et en recommande l’uniformisation législative et normative, à titre de préalable à toute réforme fiscale. Le rapport Boulet de 1969 va aussi en ce sens et les divers ministres des Affaires municipales qui se succèdent ensuite présentent cette réforme comme étant imminente, ce qui nécessitera pourtant quelques années encore.

En 1971, l’adoption de la <Loi sur l’évaluation foncière (LEF) instaure une réforme « législative » en ce domaine et jette ainsi les premières bases de la réforme « administrative » à venir. Outre le fait qu’elle précise et uniformise toutes les dispositions législatives régissant l’évaluation foncière à compter de 1972, cette loi accorde, dès 1975, au ministre des Affaires municipales le pouvoir de :

-   prescrire par ordonnance le premier exercice pour lequel le premier rôle annuel doit être fait, les principales phases de sa confection et le calendrier de leur réalisation (LEF, art. 108);

-   prescrire par règlement, la forme et le contenu du rôle, ainsi que le processus administratif et les formules inhérentes à sa confection et à sa tenue à jour (LEF, art.7, par. 2°).

Bien que la Direction générale de l’évaluation foncière (DGEF) soit créée tôt en 1972 pour préparer cette réforme, la tâche à accomplir est imposante et les développements s’avèrent laborieux. En septembre 1974, la publication du volume 1 du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ), intitulé « Principes et concepts généraux en évaluation foncière », constitue le premier volet de ces développements. Suivent, en septembre 1975, les volumes 3 (Codification) et 3A (Matrice graphique) de ce manuel. Les premiers répertoires de taux unitaires (en base 1972) destinés à l’application de la méthode du coût et les formulaires afférents sont ensuite publiés en janvier 1976, à même les volumes 4, 4A et 5.

Contenu de la réforme

Lancée officiellement le 19 avril 1977, lors d’une conférence de presse du ministre Guy Tardif, la réforme administrative de l’évaluation foncière s’inscrit dans le cadre d’une révision projetée de l’ensemble du secteur municipal. Elle a un seul objectif : uniformiser les pratiques d’évaluation foncière à l’échelle du Québec, tant au niveau des moyens techniques que de l’échéancier ultime de réalisation, fixé à l’automne 1983.

Cette réforme n’est pas une révolution scientifique ni législative, mais plutôt une transition vers des procédés plus généralisés en vue d’une meilleure efficacité, d’où l’adjectif « administrative » qui lui est attribué. De fait, elle s’intègre dans l’application des dispositions de la LEF, déjà en vigueur depuis 1972. De plus, elle respecte les principes, normes et méthodes déjà reconnus au Canada et ailleurs en Amérique du Nord, dont celui de l’estimation de la valeur marchande des immeubles.

La réforme administrative de 1977 consiste à implanter, sur tout le territoire et en moins de sept ans, des rôles d’évaluation dits « de nouvelle génération », établis selon des moyens uniformes (principes, moyens de preuve, formulaires, etc.). Cela vise à en faire un instrument de gestion performant permettant notamment de :

-   dresser un premier inventaire global et cohérent du patrimoine immobilier québécois;

-   faciliter une meilleure compréhension de la fiscalité, nécessaire à la mise en œuvre d’une réforme plus vaste du secteur municipal, prévue pour un prochain avenir.

Trois exigences d’application généralisée instaurent officiellement la réforme administrative de l’évaluation foncière et en constituent les éléments moteurs :

-   L’Ordonnance ministérielle générale émise en vertu de l’article 108 de la LEF. Publiée à la GOQ du 23 mars 1977 et entrée en vigueur le 15 avril suivant, elle met en branle le processus d’implantation de la réforme en fixant 10 étapes obligatoires et un calendrier pour certaines, ainsi qu’une date ultime pour le dépôt de tout premier rôle annuel : le 15 novembre 1983;

-   Le Règlement numéro 1 prévu au paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF. Également entré en vigueur le 15 avril 1977, ce règlement stipule un cheminement qui doit être suivi et des instruments obligatoires à utiliser que sont le MEFQ et les formulaires gouvernementaux. De plus, il fixe le contenu obligatoire des renseignements devant figurer aux rôles de nouvelle génération;

-   Manuel d’évaluation foncière du Québec, auquel réfèrent plusieurs prescriptions énoncées dans le règlement. Il s’agit plus précisément de l’édition 1976 du MEFQ, telle que publiée par l’Éditeur officiel du Québec, qui comprend alors un total de 12 volumes ou appendices distincts[1]. Outre les exposés méthodologiques pertinents, ces ouvrages détaillent notamment l’utilisation des divers formulaires prescrits et contiennent la codification à utiliser (ex. : codes géographiques, d’utilisation, de matériaux, etc.).

Mise en oeuvre et suivi de la réforme administrative

Tant les représentants gouvernementaux que municipaux reconnaissent que la tâche à accomplir est vaste et lourde, compte tenu de l’hétérogénéité des pratiques alors existantes. L’implantation de la réforme est toutefois soutenue par trois moyens déterminants, déployés par le gouvernement québécois :

-   Un programme de perfectionnement sur la réforme est développé et diffusé, en collaboration avec l’École nationale d’administration publique, pour former tous les intervenants concernés par sa mise en application. Un module d’une journée s’adresse aux cadres et élus municipaux, alors que huit modules totalisant 40 jours de formation sont offerts aux évaluateurs et à leur personnel. De décembre 1975 jusqu’en avril 1979, ce programme de perfectionnement génère plus de 11 000 inscriptions, en 188 sessions. Les responsables gouvernementaux considèrent ensuite que les institutions d’enseignement et le milieu professionnel sont désormais en mesure de répondre aux besoins ultérieurs de formation en évaluation municipale;

-   Un programme d’aide financière est destiné aux organismes responsables de procéder, sur leur territoire, à la confection du premier rôle d’évaluation foncière en conformité avec les nouvelles exigences. Accessible à 3 communautés, 216 cités ou villes et 71 comtés, la subvention correspond à 50% du coût reconnu de confection du rôle, déterminé comme étant le moindre entre l’application du barème défini pour ce programme et la dépense réellement encourue. À compter de 1977, la DGEF assure la gestion du Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation (programme PAIRE), ainsi que les vérifications préalables au versement des subventions qui atteignent un total de 42 M$ à la fin du programme, en 1986;

-   Une surveillance administrative est effectuée par le MAM, afin d’assurer à la fois le suivi de la réforme à implanter et une gestion responsable du programme de subventions qui y est associé. Ainsi, de 1977 à 1985, le Service de la surveillance administrative de la DGEF vérifie systématiquement la conformité réglementaire des principaux fichiers prévus à la réforme, mais sans porter de jugement sur l’aspect professionnel des travaux, d’où l’adjectif « administrative ». Les responsables concernés sont ensuite informés de la nature des correctifs requis, le cas échéant. Les subventions prévues par le programme PAIRE sont autorisées à partir des constats ainsi effectués, de même que les retenues d’argent afférentes aux correctifs requis.

Bien que la réforme administrative de l’évaluation foncière amorcée en 1977 ait atteint ses objectifs et soit considérée comme un succès, sa réalisation est ponctuée de difficultés, certaines insoupçonnées au départ. Ainsi, plusieurs exposés publiés au cours des années 1979 à 1982 soulignent comme problèmes :

-   L’adaptation problématique du personnel en place et difficultés de recrutement d’employés qualifiés;

-   Les efforts exigés par la nécessité d’agir en parallèle, à la fois sur le rôle en vigueur et sur le rôle de nouvelle génération en confection;

-   Le manque de connaissances de la part des élus et fonctionnaires municipaux;

-   La croissance rapide des coûts réels de confection des nouveaux rôles, sans indexation des subventions;

-   « L’appétit professionnel » démesuré de certains évaluateurs qui effectuent (et facturent) des opérations inutiles;

-   Des analyses aux conclusions mal étayées ou arbitraires, y compris celle de la proportion médiane.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

· L’évaluation des biens-fonds, Première tranche du rapport groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales, gouvernement du Québec, septembre 1969, 56 pages.

· D’ici quatre ou cinq ans, le Québec aura sa réforme de l’évaluation foncière, Me Maurice Tessier, ministre des Affaires municipales, Municipalité 70, décembre 1970, p. 5.

· Loi modifiant de nouveau la Loi sur l'évaluation foncière (1975, chap. 68, art. 38), Publications du Québec, sanctionnée le 1975-12-19.

· $40 milliards de biens et 3 500 000 propriétés à évaluer!, Roch Bolduc, Municipalité 76, janvier 1976, p. 5.

· Gazette officielle du Québec : 1977-03-23 G.O.2, 1183 et 1283.

· La réforme administrative de l’évaluation foncière (Programme de formation des cadres municipaux), Ministère des Affaires municipales, mars 1977, 96 pages.

· Les avantages de la réforme administrative de l’évaluation foncière, John McKercher é.a., Le Faisceau, juin 1977, p. 7.

· L’évaluation : base de la répartition fiscale, Me Jacques Besré, Municipalité 77, juin 1977, p. 17.

· Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation, Municipalité 77, juin 1977, pp. 3 à 5.

· Réforme administrative de l’évaluation foncière, Conrad Cormier, Le Faisceau, juillet 1979, p. 2.

· Exposés sur l’application de la réforme (au Congrès de l’AEMQ 1979), Guy Choquette, Le Faisceau, juillet 1979, p. 7.

· Les évaluateurs municipaux travailleront de façon uniforme, Robert Fournier, Municipalité, juillet 1980, p. 35.

· L’évaluateur, une espèce menacée?, Me Patrick Kenniff, Le Faisceau, octobre 1982, pp. 6-7.

· La réforme de l’évaluation foncière, Gérald Lellbach, Municipalité, octobre-novembre 1982, pp. 16-17.

· Le système d’évaluation foncière québécois a-t-il répondu aux objectifs des réformes de la fiscalité municipale de 1969/1971 et 1979?, Normand Godbout, É.A., Le Faisceau, automne 1995, pp. 6-7.

· La réforme sur l’évaluation foncière au Québec, son histoire et son bilan évolutif, Yves Lachapelle, Le Faisceau, été 1996, p. 9.

 


[1] Dans les faits, le texte du Règlement numéro 1 ne réfère alors qu’à 6 des volumes du MEFQ (3, 3A, 3B, 4, 4A, et 5), les autres servant davantage à appuyer la démarche de l’évaluateur (ex. : tables d’intérêt, répertoire jurisprudentiel, etc.).

 

 

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