Présentation et sommaire

Raison d’être de la proportion médiane en évaluation municipale

La répartition des impôts locaux basée sur la valeur réelle des biens immobiliers est reconnue comme équitable en matière de fiscalité municipale au Québec. La valeur des immeubles est toutefois changeante au fil du temps, ce qui justifie de mesurer périodiquement comment les évaluations qui servent de base d’imposition s’écartent de cette valeur.

Constituée par la donnée médiane d'une distribution de proportions individuelles mettant en relation l’évaluation attribuée aux propriétés vendues et leur prix de vente, la proportion médiane est un indicateur statistique mesuré chaque année et réputé représentatif du niveau général de tout rôle d'évaluation. Parce que l’usage du facteur comparatif, l’inverse de la proportion médiane (soit 100% divisé par la proportion mesurée), permet de ramener à 100% les évaluations qui diffèrent de ce niveau, cet indicateur :

-      contribue au maintien de l'équité dans une municipalité, parce qu’il permet aux contribuables de juger de la pertinence des évaluations inscrites au rôle et, au besoin, d'intervenir pour y faire corriger les éventuels écarts;

-      assure la répartition équitable de sommes d'argent entre les municipalités, quant à certains revenus qui leur sont versés ou certains déboursés qu'elles doivent assumer, lesquels sont établis sur la base de leurs évaluations uniformisées, c'est-à-dire ramenées à 100% de la valeur réelle;

-      assure l'équité de l'imposition foncière scolaire, également basée sur l’évaluation uniformisée des rôles d'évaluation municipaux.

Pour quantifier l’ampleur de la dispersion des évaluations autour du niveau général mesuré par la proportion médiane, l'écart-type relatif à la médiane est un indicateur statistique reconnu. Exprimé en termes relatifs, soit en pourcentage de la proportion médiane établie, il présente l'avantage d'être comparable d'un rôle à l'autre.

Mesure du niveau des rôles d’évaluation, avant la proportion médiane

Dans l’histoire du régime municipal québécois, la mesure du niveau des rôles d’évaluation répond d’abord à des besoins de répartition fiscale sur une base régionale.

Contrairement aux lois antérieures régissant ce domaine sous le régime britannique, le Code municipal de 1871 prévoit une uniformisation des rôles d’évaluation locaux aux fins de leur utilisation par le conseil de comté^[1], notamment pour répartir le coût de ses services entre les municipalités qu’il dessert. Chaque conseil de comté doit alors augmenter ou diminuer, au besoin, l'évaluation portée à chaque rôle « du pourcentage qui lui paraît nécessaire pour établir une juste proportion entre tous les rôles d'évaluation faits dans la municipalité du comté ». Des mesures analogues d’uniformisation des rôles au moyen de facteurs mesurés annuellement s’appliquent aux communautés urbaines (Québec et Montréal^[2]) et régionale (Outaouais), créées en 1970.

Avant 1972, les modalités d’établissement des évaluations inscrites aux rôles municipaux relèvent seulement du choix des estimateurs locaux et sont très peu structurées, sinon dans certaines villes disposant d’un service d’évaluation permanent. Outre l’uniformisation sommaire exigée des conseils de comté par le Code municipal, la vérification systématique du niveau des évaluations par rapport à la valeur réelle des immeubles évalués demeure peu répandue dans les pratiques municipales d’alors^[3].

En matière de taxation scolaire, l’uniformisation des rôles d’évaluation est instaurée en 1899 par la Loi de l’Instruction publique (62 Vict., c. 28) et s’applique jusqu’en 1979. Ainsi, toute commission scolaire - dont le territoire comprend souvent celui de plusieurs municipalités - doit vérifier si les rôles d’évaluation municipaux qu’elle est tenue d’utiliser comme base d’imposition correspondent à la pleine valeur réelle des propriétés. À défaut, elle doit modifier les évaluations imposables qui s’en écartent, de façon à rétablir ce niveau sur tout son territoire. L’uniformisation des rôles d’évaluation pour fins scolaires est alors régie par les directives[4] du ministère de l’Éducation, applicables pour l’ensemble du Québec.

Élaboration d’un indicateur universel de niveau des rôles

Devant la nécessité, constatée par la Commission Bélanger en 1965, de réformer la fiscalité municipale au Québec, il s’avère que l’hétérogénéité et la fiabilité discutable des méthodes alors utilisées rendent ce projet irréalisable sans réformer d’abord l’évaluation foncière. Il est notamment démontré que le niveau de la plupart des rôles d’évaluation s’écarte largement de la pleine valeur réelle des immeubles qui y sont inscrits, ce qui contrevient à la loi^[5]. Cette commission recommande notamment au gouvernement du Québec de :

-      maintenir le concept de la valeur réelle comme base de l’évaluation foncière municipale;

-      normaliser, selon des règles uniformes, la confection des rôles d’évaluation à 100% de cette valeur réelle;

-      procéder tout de suite à l’uniformisation, à l’aide d’indices pertinents, des rôles qui s’écartent de ce niveau.

D’importants changements sont ensuite amorcés pour réaliser ces recommandations :

-      à compter de 1972, la LEF universalise, en une même loi, toutes les dispositions régissant l’évaluation foncière et continue de prescrire que les évaluations municipales doivent représenter la valeur réelle^[6] des immeubles évalués;

-      l’ordonnance ministérielle de 1977 exige des municipalités qu’elles confectionnent leur premier rôle « de nouvelle génération », au plus tard pour 1984. Le cheminement à suivre à cette fin est décrit au Règlement numéro 1, lequel impose notamment aux évaluateurs municipaux de se conformer aux consignes de l’édition 1976 du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ) et d’utiliser les formulaires qui y sont décrits;

-      en 1978, le ministère des Affaires municipales (MAM) s’engage à établir et publier un constat annuel du niveau de tous les rôles, concrétisant ainsi l’annonce faite à ce sujet au discours sur le budget 1978-1979. L’indice à être développé servirait de référence officielle, notamment pour indexer chaque année^[7] l’assiette d’imposition foncière qui se maintiendrait ainsi à la pleine valeur.

Les recherches et analyses effectuées par le MAM permettent ensuite de retenir la médiane comme l’indicateur statistique le plus pertinent pour mesurer le niveau de tous les rôles d’évaluation municipaux au Québec, principalement parce qu’il révèle une tendance centrale fiable, non influencée par des données extrêmes issues de certains prix de vente bas ou élevés.

Implantation de la proportion médiane comme mesure officielle (1980 à 1993)

À compter de 1980, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) réunit, en une même loi, de nouvelles dispositions fiscales et celles régissant déjà l’évaluation foncière. Sans remettre en cause les pratiques déjà exigées en ce domaine depuis 1977, elle introduit trois changements majeurs quant à l’équité des évaluations municipales :

-    les valeurs inscrites au rôle doivent représenter une même proportion de la valeur réelle des propriétés évaluées (LFM, art. 42, al. 2). Bien qu’exigeant l’équité horizontale dans les rôles déposés, cette disposition rend légitime le fait qu’ils peuvent ne pas représenter la pleine valeur des immeubles, écartant ainsi le projet (de 1978) de les y maintenir par indexation annuelle;

-    le niveau du rôle doit être mesuré annuellement, à date fixe, au moyen de la proportion médiane (LFM, art. 264). Confiée à l’évaluateur, vérifiée et confirmée par le MAM, cette mesure récurrente officialise^[8] un indicateur objectif de son niveau, lequel doit désormais être indiqué sur chaque avis d’évaluation individuel^[9];

-    les tribunaux sont désormais tenus d’appliquer la proportion médiane à la valeur réelle qu’ils retiennent lorsqu’ils disposent d’une plainte (art. 147, al.1°). Cela assure une plus grande équité des évaluations ainsi modifiées dans tout rôle dont le niveau diffère de 100%.

En vertu des pouvoirs ministériels prévus à la LFM (art. 263, par. 5°), un règlement sur la proportion médiane du rôle d’évaluation foncière est aussi édicté en 1980, puis révisé en 1983[10]. S’ajoutant aux exigences de cette loi, il instaure un ensemble de règles régissant l’exécution de cette opération annuelle concernant chaque rôle d’évaluation[11]. On y prescrit principalement :

-      que la médiane des quotients évaluation/prix de vente est l’indicateur statistique à établir pour tout rôle d’évaluation;

-      la procédure selon laquelle le MAM établit la liste de base des ventes pouvant être admises sur une formule qu’il fournit à l’évaluateur et que ce dernier doit ensuite compléter et lui retourner^[12];

-      la façon de déterminer quelles ventes utiliser aux fins de ce calcul, soit leur nombre, la période de temps à couvrir, les sélections à faire, ainsi que la substitution possible en cas d’insuffisance de transactions;

-      les motifs d’exclusion de certaines ventes;

-      le rajustement du prix de vente, soit pour l’actualiser, soit pour tenir compte objectivement de toute différence ou condition de la transaction s’écartant de la valeur réelle définie par la loi.

L’implantation de la proportion médiane comme mesure officielle du niveau des rôles est ponctuée de certaines difficultés. D’abord méconnue de la plupart des praticiens, celle nouvelle procédure statistique nécessite le traitement annuel d’un grand nombre de données en quelques semaines seulement. De plus, outre des difficultés de compréhension, elle suscite des préoccupations d’ordre administratif et professionnel, concernant principalement :

-      l’intervention coercitive du MAM dans l’échantillonnage et l’établissement des résultats, jugée inappropriée dans des actes à caractère professionnel;

-      l’absence de stratification catégorielle et sectorielle des ventes, source potentielle de résultats biaisés;

-      la localisation erronée de nombreuses ventes dont la désignation cadastrale est imprécise;

-      la possibilité que l’évaluateur, juge et partie, exclue certaines ventes ou les évalue selon le prix payé, ce qui réduit la crédibilité du résultat obtenu;

-      la trop grande facilité de gain devant les tribunaux, pour les acheteurs ayant payé un prix inférieur à la tendance centrale;

-      les délais d’approbation des proportions médianes retardant l’adoption des budgets municipaux;

-      l’ajout d’une nouvelle mesure de la qualité, jugée prématurée avant la confection de tous les rôles de nouvelle génération.

À compter de 1984, alors que la quasi-totalité des premiers rôles de nouvelle génération ont été déposés, plusieurs dispositions réglementaires sont introduites pour assurer la pérennité de la documentation déjà produite, ainsi que la continuité entre les rôles à venir. Elles consistent notamment à :

-      introduire la notion d’équilibration du rôle, décrite comme un ajustement aux valeurs inscrites au rôle précédent et ayant pour effet que celles du nouveau rôle représentent une même proportion de la valeur réelle;

-      instaurer la notion d’indexation, décrite comme un ajustement aux valeurs inscrites au rôle précédent et ayant pour effet que la proportion médiane du nouveau rôle soit différente de celle du rôle précédent;

-      introduire l’écart-type relatif d’un rôle comme indicateur de la dispersion des évaluations qu’il contient et exiger une équilibration immédiate lorsque l’écart-type excède 25%;

-      exiger l’indexation immédiate du rôle lorsque la proportion médiane du rôle précédent est inférieure à 60%;

-      obliger, à compter de 1986, l’usage de titres formels, en toutes lettres et sans abréviation, pour la présentation sur l’avis d’évaluation des chiffres représentant notamment la proportion médiane, le facteur comparatif et la valeur totale uniformisée de l’unité d'évaluation;

-      prescrire, à compter de 1990, la mention de la date à laquelle ont été considérées les conditions du marché servant à l’établissement de la valeur totale uniformisée.

De 1989 jusqu’en 1992, le dépôt annuel des rôles d’évaluation est graduellement^[13] modifié pour une périodicité triennale. Ce changement majeur pour les pratiques québécoises d’évaluation foncière s’accompagne de nouvelles mesures régissant l’équilibration des rôles triennaux à être déposés. Entre autres, ces nouvelles dispositions :

-        redéfinissent l’équilibration du rôle comme une opération ayant pour but d’« éliminer le plus possible les écarts entre les proportions de la valeur réelle que représentent les valeurs au rôle » (LFM, art. 46.1);

-        imposent l’atteinte de résultats précis pour qu’un rôle soit considéré comme résultant d’une équilibration, notamment à l’effet que la proportion médiane doit se situer entre 95% et 105% et l’écart-type relatif ne doit pas excéder un pourcentage plafond, modulé (de 14 à 36%) selon la concentration résidentielle unifamiliale du territoire municipal concerné^[14].

L’application généralisée de ces mesures et le suivi individuel effectué par le MAM quant aux résultats obtenus accroissent alors la reconnaissance de la proportion médiane et de l’écart-type relatif comme des indicateurs pertinents du niveau général et de la dispersion des valeurs des rôles d’évaluation.

À compter de 1990, cette reconnaissance est accentuée par le développement et l’application récurrente, par le MAM, d’un système d’indicateurs de performance servant à mesurer objectivement la qualité des rôles d’évaluation, principalement à partir des données recueillies annuellement pour établir la proportion médiane.

Réforme des règles d’établissement de la proportion médiane (depuis 1994)

Au fil d’une décennie d’application, les règles d’établissement de la proportion médiane et les données qui en découlent suscitent beaucoup d’intérêt, non seulement parce que ce paramètre a des incidences financières croissantes, mais aussi parce qu’il génère des indications statistiques ayant des impacts réglementaires ou professionnels.

Dans le but d’accroître la fiabilité et la crédibilité des indicateurs statistiques utilisés en évaluation municipale, il est retenu de remédier à certaines lacunes mises en lumière par divers intervenants. À compter de 1994, une réforme substantielle des règles d’échantillonnage des données sur les ventes et de calcul de la proportion médiane est instaurée par une nouvelle réglementation^[15]. S’appuyant sur l’avis d’experts (Rapport Letartre de 1988 et rapport DesRosiers de 1991) et sur une analyse scientifique des données passées (rapport Statbec de 1990), cette réforme se traduit par des changements méthodologiques substantiels consistant principalement à :

-        éliminer au départ toutes les ventes immobilières dont le prix est inférieur à 1 000 $;

-        augmenter à 30 le nombre minimal de ventes requises pour constituer un échantillon à analyser;

-        remplacer la formule de détermination de la taille de l'échantillon pour accroître la fiabilité du résultat;

-        fixer à trois ans la période maximale sur laquelle des ventes peuvent être utilisées;

-        limiter le nombre de terrains vagues dans les ventes analysées, lorsqu’ils y sont surreprésentés;

-        déterminer les règles d’épuration statistique des ratios extrêmes;

-        utiliser des indications régionales pour déterminer la proportion médiane des rôles où l'on constate une absence ou insuffisance de ventes;

En 1994, le processus complet d’établissement de la proportion médiane est documenté au MEFQ (Volume 2, chapitre 9). Acquérant ainsi un caractère officiel, ce guide méthodologique inédit[16] :

-        intègre l’établissement de la proportion médiane dans le processus général de confection et de tenue à jour d’un rôle d’évaluation;

-        décrit les modalités d’exécution des étapes à réaliser, à la fois par le MAM et par l’évaluateur, pour respecter les exigences législatives et réglementaires.

À compter de l’exercice financier 1997, un changement réglementaire substantiel est apporté (1995 G.O.2, 4963) pour confier à l’évaluateur, et non plus au MAM, la responsabilité exclusive d’établir la liste de base des ventes. Conformément aux dispositions régissant alors la transmission de données en cette matière, ce virage réglementaire amène la conclusion d’ententes formelles, avec chaque évaluateur, sur les modalités électroniques à utiliser à cette fin.

Par la suite, les mesures législatives, réglementaires et normatives encadrant l’établissement de la proportion médiane ne font l’objet d’aucun changement significatif, sinon l’instauration de modalités universelles de transmission de données électroniques, à compter de 2012.

Répertoires publiés quant aux proportions médianes (depuis 1983)

De 1983 à 1989, le MAM publie annuellement un répertoire des proportions médianes des rôles fonciers et locatifs. Distribué gratuitement aux clientèles régionales ou provinciales ayant pour responsabilité d’appliquer ces résultats (MRC, Communautés, commissions scolaires, ministères, etc.), cette publication comporte notamment :

-      des notes explicatives sur les notions essentielles à la compréhension des données (rôle d’évaluation, proportion médiane, facteur comparatif, etc.) ;

-      quelques statistiques globales sur les rôles et leur niveau, pour l’exercice financier visé ;

-      les proportions médianes et facteurs comparatifs des rôles fonciers et locatifs, répertoriés selon trois ordres : code géographique, nom de municipalité et MRC/Communauté.

 

 

 

 

De 1990 à 2005, un nouveau répertoire annuel de données est produit par le MAM et commercialisé par Les Publications du Québec, concernant les rôles d’évaluation foncière et de valeur locative. Ayant pour but d’alimenter en données les divers intervenants des domaines municipal, scolaire et financier, cette publication détaille de nombreux renseignements notamment issus de la banque de données gouvernementale dressée à partir du contenu des sommaires de rôle. Outre la version en format papier, une version électronique est diffusée à compter de 1995.

On y expose d’abord simplement certaines notions importantes, entre autres quant aux fonctions du rôle d’évaluation, aux enjeux de l’équilibration, ainsi qu’à l’utilité de la proportion médiane et de l’écart-type relatif. Agencé sous forme de divers tableaux thématiques, ce répertoire fournit également plusieurs renseignements utiles à des fins d'analyse et de comparaison. On y détaille notamment, pour chaque municipalité et pour l’exercice financier visé :

-        la proportion médiane, le facteur comparatif et l’écart-type relatif;

-        le nombre d’unités d'évaluation et le nombre annuel de ventes immobilières;

-        l'évaluation foncière uniformisée, répartie selon l'utilisation des immeubles;

-        les montants constituant l'assiette d'imposition des divers taux de taxation foncière applicables en vertu de la loi.

D’autres renseignements sur l'évaluation foncière y sont également présentés, compilés par MRC ou par Communauté et regroupés par région administrative.

À partir de 2006, seul le site le site web du MAM est utilisé pour diffuser des renseignements statistiques concernant l’évaluation foncière au Québec, notamment en ce qui concerne la proportion médiane des rôles. La production de répertoires distincts est alors abandonnée, tant sous forme de support papier qu’électronique.

Données statistiques relatives à la proportion médiane des rôles d’évaluation foncière

Les données statistiques publiées par le MAM, concernant l’établissement annuel des proportions médianes et des écarts-types relatifs, fournissent des éléments historiques intéressants.

Les données sur les ventes immobilières utilisées chaque année à cette fin révèlent notamment que :

-        la méthode d’échantillonnage fait en sorte qu’environ 50% (84% entre 1994 et 2001) des ventes totales sont soumises à l’analyse;

-        environ 70% des ventes analysées sont admises pour établir les indicateurs statistiques.

L’historique sommaire de la distribution des proportions médianes établies depuis 1977 indique particulièrement que :

-        le niveau des rôles s’est fortement concentré autour de la pleine valeur réelle (93% des rôles ont une médiane de plus de 90% en 2020, contre 19% en 1980);

-        les très faibles proportions médianes de moins de 60% sont pratiquement disparues.

Quant à la distribution des écarts-types observés depuis 1990, il est à souligner que :

-        une large majorité de rôles (78% en 2020) affiche un faible niveau de dispersion, avec un écart-type d’au plus 20%;

-        les écart-types préoccupants supérieurs à 40% sont pratiquement disparus (4 en 2020, contre 84 en 1990).

 

 

 

 

 

 

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Code municipal de la Province de Québec, (34 Vict. c. 68), art. 737 et 738, sanctionné le 1870-12-24, https://books.google.ca.

·       L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec - Étude préparée pour la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, Association des estimateurs municipaux du Québec, septembre 1964, pp. 48 à 51.

·       Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Marcel Bélanger, prés.) Gouvernement du Québec, décembre 1965, pp. 291 à 299.

·       Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 38 à 40 et 103 à 106.

·       Uniformisation des rôles d'évaluation pour fins scolaires - Guide à l'intention des évaluateurs responsables de l'uniformisation, Ministère de l'Éducation, décembre 1976, pp. 5 à 9.

·       Conférence de M. Louis Reid, 29 avril 1977 (Fédération des commissions scolaires du Québec), Le Faisceau, juin 1977, p. 4.

·       Les rôles d'évaluation déposés au Québec en 1976, revue Municipalité 78, mai 1978, p. 43.

·       La revalorisation du pouvoir municipal - Réflexions soumises par le MAM (Comité conjoint Québec-Municipalités), 1978-07-13, pp. 7 à 13.

·       Il faut éviter de provincialiser les responsabilités locales - Fondements et principes de la réforme fiscale, revue Municipalité 78, août 1978, p. 15.

·       L'évaluateur et la réforme, Conrad Cormier, Le Faisceau, août 1980, pp. 12-13.

·       La médiane est-elle une mesure représentative?, Yves Lachapelle É.A., Le Faisceau, avril 1980, pp. 3 à 5.

·       Commentaires sur la proportion médiane des rôles d'évaluation déposés en novembre 1979, Jacques Piché, Le Faisceau, avril 1981, p. 11.

·       Réglementation sur la proportion médiane, Gazette officielle du Québec : 1980-04-23 G.O.2, 2045; 1981-01-07, G.O.2, 23; 1983-08-31 G.O.2, 3885; 1993-11-03 G.O.2, 7490; 1994-09-21 G.O.2, 5702; 1994-10-19, G.O. 2, 6091; 1995-11-29 G.O.2, 4963.

·       Réglementation sur l'avis d'évaluation, Gazette officielle du Québec : 1983-10-26 G.O.2, 4301;1984-10-14 G.O.2, 5476; 1989-06-21 G.O.2, 3157.

·       Réglementation sur le rôle d'évaluation foncière, Gazette officielle du Québec, 1988-09-21 G.O.2, 4915 ; 1989-06-21 G.O.2, 3144 ; 1994-09-21 G.O.2, 5702; 2010-08-04 G.O.2, 3533.

·       L'évaluateur et la perturbation des valeurs, Patrick Kenniff, revue Municipalité, juin 1983, pp. 23 à 25.

·       Répertoire des proportions médianes des rôles fonciers et locatifs - Exercices financiers 1983 à 1989, Ministère des Affaires municipales.

·       La proportion médiane des rôles d'évaluation 1986, Gérald Lellbach, revue Municipalité, février 1986, p. 30.

·       La face cachée de la médiane, Robert Charbonneau, É.A., revue L'Évaluateur, été 1987, p. 4.

·       Les utilisations de la proportion médiane, François Lessard et Alain Raby, revue Municipalité, novembre 1990, pp. 28 à 30.

·       Évaluation foncière des municipalités du Québec - Exercices financiers 1990 à 2005, Ministère des Affaires municipales.

·       Révision du traitement des échantillons tirés des rôles d’évaluation foncière, Francine Fortin, Le Faisceau, printemps 1993, p. 6.

·       Communiqués du MAM aux évaluateurs signataires de rôles, Jacques Beaudoin dir., 1993-06-23 ; 1995-12-11.

·       La proportion médiane du rôle d'évaluation foncière - Guide explicatif sur l'inscription et l'analyse des données, Ministère des Affaires municipales, août 1993.

·       Manuel d'évaluation foncière du Québec - Édition 1994, volume 2, chapitre 9-La proportion médiane, pp. 9-13 à 9-20.

·       L'évaluation foncière des municipalités du Québec - 1 publication, 2 versions (dépliant promotionnel), Les Publications du Québec, mars 1995.

·       L'évaluation municipale au Québec, d'hier à demain, Me Jacques Forgues, Le Faisceau, printemps 1996, pp. 7 à 15.

·       Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2014, pp. 70 à 78.

·       Manuel d’évaluation foncière du Québec - Édition modernisée 2018, partie 5A-Proportion médiane, pp. 5A-1 à 5A-3.

·       Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2018-08-01, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2019-02-28.

·       Évaluation foncière/Données statistiques/Tableaux par municipalité, années 2006 à 2020, Site web du MAM (www.mamh.gouv.qc.ca), consulté le 2020-02-25.