3.2 Bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec (BREF)

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Présentation et sommaire

Le Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec (BREF) est un tribunal administratif spécialisé créé en 1973 par la Loi sur l’évaluation foncière et dont les fonctions consistent à entendre et disposer des plaintes sur l’évaluation foncière dans les territoires confiés à sa juridiction. Indépendant des autorités municipales, il y remplace tout bureau de révision local ou régional l’ayant précédé en cette juridiction.

Graduellement élargi au fil des ans, le territoire de juridiction du BREF s’étend à tout le Québec à compter de 1980. Au-delà de la réussite opérationnelle d’avoir disposé de 600 000 plaintes en 25 ans, son principal apport aux pratiques québécoises d’évaluation foncière réside dans l’élaboration d’une jurisprudence spécialisée en ce domaine et étoffée sur le plan technique. Cet important corpus jurisprudentiel sert ensuite d’appui aux évaluateurs, aux autres tribunaux, ainsi qu’à certains choix législatifs. Le BREF est dissous en 1998, alors que ses fonctions sont transférées à la Section des affaires immobilières du Tribunal administratif du Québec.

Le Bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec (BREF) s’inscrit dans l’histoire récente des pratiques québécoises de révision des rôles d’évaluation, dont l’évolution s’étale sur plus de 200 ans. C’est pourquoi la présente capsule résume d’abord les pratiques qui ont précédé la création du BREF.

Révision par les conseils municipaux

Depuis l’instauration, sous le Régime britannique, de l’imposition foncière basée sur la valeur des propriétés, il a toujours existé des procédures de révision des évaluations servant à cette fin.

D’abord, en vertu d’une loi adoptée en 1796 pour structurer les travaux de voirie sur tout le territoire du Bas-Canada[1], les juges de paix des cités de Québec et de Montréal sont autorisés à imposer une cotisation annuelle sur la valeur des biens-fonds. Cette loi prévoit notamment que toute personne peut en appeler de cette estimation de valeur, aux séances générales de quartier. Sur le territoire de sa division, chaque juge de paix doit alors y disposer des appels, à titre final et décisif. En 1832, les lois d’incorporation des cités de Québec et de Montréal transfèrent au Conseil de ville les responsabilités antérieurement dévolues aux juges de paix.

À partir de 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada étend l’imposition foncière à toutes les municipalités, ainsi que le processus de révision[2] déjà en application à Québec et Montréal, exercé sous l’unique autorité du conseil municipal. Ce processus est ensuite reconduit dans les dispositions ainsi concernées au Code municipal de 1871 et à la Loi des cités et villes (LCV) de 1876. Pendant près d’un siècle ensuite, soit jusqu’à la mise en vigueur de la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) en 1972, les dispositions de ces deux lois régissent ainsi la révision du contenu des rôles d’évaluation et l’exercice du droit de plainte à l’égard des inscriptions qui s’y trouvent. Les modalités[3] générales de ce processus peuvent être résumées comme suit :

-    tout contribuable peut demander, selon des délais prescrits, de faire amender le rôle déposé en présentant une demande écrite ou verbale au conseil;

-    le conseil adjuge les plaintes présentées selon ce qu'il lui paraît juste, après avoir entendu les parties intéressées et leurs témoins, ainsi que les estimateurs, s'ils désirent être entendus;

-    le conseil peut également modifier le rôle, en absence de plainte, pour corriger les omissions ou inscriptions indues, ainsi que pour rectifier toute évaluation de biens qu'il juge s'écarter de leur valeur réelle.

Bureaux de révision locaux

Confiée par la loi à chaque conseil municipal depuis 1855, la tâche de révision des rôles d’évaluation comporte ainsi deux volets d’intervention : les modifications découlant de la disposition des plaintes et la rectification des évaluations jugées erronées. Bien que convenant aux milieux ruraux, ce mode de fonctionnement s’avère de plus en plus inapproprié pour les élus des agglomérations urbaines, où surviennent davantage de difficultés techniques qui nécessitent la contribution de spécialistes.

Aussi, un premier « Bureau de révision des estimations » est créé en 1937 par de nouvelles dispositions apportées à la Charte de la Cité de Montréal (1 Geo. VI, c. 103, a. 57). Il en est de même, en 1945, quant au « Bureau de révision des évaluations », introduit dans la Charte de la Cité de Québec (9 Geo. VI, c. 71, a. 11). Bien que les dispositions créant ces deux organismes soient sommairement adaptées à chaque ville concernée, elles s’avèrent très semblables sur l’essentiel. Remplaçant le conseil municipal en ces tâches, ce premier type de bureau de révision :

-    est formé de trois membres nommés par le Conseil; le président doit être avocat ou notaire depuis au moins dix ans (à Montréal) ou l’un des recorders[4] de la cité (à Québec);

-    peut déterminer la façon de procéder des estimateurs (formules, documents et « livres » à utiliser, renseignements à recueillir, etc.) et donner des instructions en conséquence;

-    peut refaire, autoriser ou ordonner de refaire toute estimation inscrite au rôle d’évaluation régulier ou au rôle supplémentaire (réévaluations découlant de morcellements, constructions, destructions, etc.), à condition d'en aviser le contribuable intéressé et lui allouer au moins dix jours pour faire valoir ses objections;

-    doit entendre, en séance publique, toutes les plaintes produites chaque année contre les évaluations inscrites aux rôles et rendre une décision à l'effet d'augmenter, maintenir ou réduire la valeur visée; un avis d’audition, préalable d’au moins deux jours, doit avoir été donné au contribuable concerné;

-    peut assigner, assermenter et interroger tout estimateur ou autre témoin, faire ou faire faire des expertises et visiter, en tout temps, les immeubles concernés;

-    doit émettre au chef estimateur un certificat signé, motivant sommairement les changements ordonnés quant à toute estimation refaite ou modifiée et spécifiant la date de prise d’effet de ces changements.

Un ajout apporté à la LCV en 1961 (LCV, art. 484a, ajouté par 9-10 Eliz. II, c. 84, a. 13) permet ensuite à toute municipalité assujettie à cette loi de constituer un bureau de révision chargé d’exercer divers pouvoirs en matière d’évaluation foncière, au lieu du conseil municipal, ce qui donne accès à une multidisciplinarité de réviseurs (ingénieurs, constructeurs, courtiers, etc.). Les responsabilités dévolues à ces nouveaux bureaux de révision locaux sont analogues à celles précédemment conférées à ceux de Québec et de Montréal. Elles comportent le même type de règles procédurales, tels les avis et délais d’audition, l’assermentation des témoins et le pouvoir d’expertise. Toutefois, les modifications aux rôles découlant de ces révisions y sont apportées directement par un tel bureau, sans production de certificat écrit.

Bureaux de révision régionaux

Au cours des années 1960, l’hétérogénéité des méthodes d’évaluation appliquées individuellement par chaque municipalité et la fiabilité douteuse des résultats obtenus suscitent les inquiétudes de commissions d’enquête. D’abord avancée par l’Association des estimateurs municipaux du Québec en 1964, puis recommandée par la Commission Bélanger[5] en 1965, l’instauration de regroupements municipaux chargés de dresser et de réviser les rôles d’évaluation sur une base régionale fait ensuite partie des solutions retenues par le gouvernement. Cette semi-centralisation vise à la fois à améliorer l’efficacité des travaux de confection des rôles et à offrir une impartialité accrue de la disposition des plaintes, qui se trouve ainsi soustraite du contrôle des autorités locales.

Ce regroupement des compétences en évaluation foncière s’amorce en 1970, par la mise sur pied des communautés urbaines (Québec et Montréal) et régionale (Outaouais), lesquelles deviennent alors responsables de l’évaluation foncière pour les municipalités locales composant leur territoire respectif, y compris quant à la disposition des plaintes. Cette régionalisation s’étend à tout le Québec à compter de 1972, par la mise en vigueur de la LEF. Pour l’ensemble des tâches relatives à l’évaluation foncière, cette loi prévoit le regroupement régional volontaire des municipalités et le financement de ces services sur la base de quotes-parts. Elle prévoit aussi la répartition du territoire du Québec en districts de révision, chacun étant doté d’un bureau spécifiquement chargé d’y disposer de toutes les plaintes, aux frais des municipalités desservies.

Cinq districts de révision sont créés[6] en juillet 1972, donnant ainsi lieu aux bureaux de révision de Montréal, de Québec, de l’Outaouais, de Laval et de la Rive-Sud de Montréal, dont les membres sont aussitôt nommés. Pour les quelque 150 municipalités urbaines ou semi-urbaines visées, cela met fin à la révision des plaintes par le conseil municipal ou par le bureau de révision local, selon le cas.

Instauration du Bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec

Tout comme le regroupement volontaire des municipalités pour former des services régionaux d’évaluation foncière, le démarrage des bureaux de districts éprouve de graves difficultés, notamment en raison du financement partagé qu’impose la loi. En février 1973, le ministre des Affaires municipales annonce non seulement que le gouvernement assumera tous les frais passés et futurs des bureaux de révision créés en 1972, mais aussi qu’il les fusionnera en un seul organisme comptant plusieurs divisions territoriales.

Parrainée par le ministre Victor C. Goldbloom et sanctionnée le 6 juillet 1973, la Loi modifiant la Loi sur l'évaluation foncière (L.Q. 1973, c. 31) transfère d’abord, dans les milieux ruraux, la compétence du domaine de l’évaluation foncière aux conseils de comté[7], y compris la responsabilité de révision des plaintes. De plus, cette loi abolit les bureaux de districts existants et instaure immédiatement un nouvel organisme, nommé « Bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec » (BREF).

Récupérant divers éléments précédemment applicables aux bureaux de districts, les dispositions ainsi mises en vigueur en 1973 stipulent principalement[8] que :

-    le BREF est divisé en deux sections ayant compétence dans le district de Québec ou dans celui de Montréal, le territoire de chacun étant déterminé par ordonnance du ministre;

-    il a pour fonction de disposer, dans l’année de leur dépôt, de toutes les plaintes formulées en vertu de la loi et ne peut modifier une inscription qui n'a pas fait l'objet d'une plainte instruite devant lui (ce qui met fin aux modifications pouvant être initiées autrement et confère ainsi à l’évaluateur municipal l’exclusivité de la tenue à jour du rôle);

-    ses séances sont publiques et, dans la plupart des cas, doivent avoir lieu en dehors des heures normales de travail, dans le territoire de la municipalité où est situé l'immeuble en cause, ou dans un rayon d’au plus 10 milles de ce territoire;

-    il n'est tenu de modifier une inscription au rôle que dans le cas où un préjudice réel a été causé, en tenant compte de la valeur réelle à la date de l'évaluation;

-    ses membres sont nommés par le gouvernement, qui détermine leur traitement et les autres conditions de leur engagement. Chacun doit être avocat, notaire ou détenteur d’un permis d’évaluateur délivré par la Commission municipale;

-    ses membres ont les pouvoirs et immunités prévus par la Loi sur les commissions d’enquête. Ils peuvent assigner des témoins, les interroger sous serment ou affirmation solennelle, ainsi que visiter et examiner l'immeuble faisant l’objet de la plainte dont ils sont saisis;

-    les employés jugés nécessaires à son bon fonctionnement sont nommés et rémunérés conformément à la Loi sur la fonction publique, ce qui confirme la prise en charge complète des opérations du BREF par le gouvernement.

Considérant ces caractéristiques, le BREF s’avère un tribunal administratif spécialisé[9], dont la juridiction se limite aux territoires et aux matières que détermine la loi. Son fonctionnement se veut simple, accessible et peu coûteux, tout en respectant les règles fondamentales d’administration de la justice.

Évolution des responsabilités du BREF

Au départ, les territoires attribués aux deux sections du BREF correspondent sommairement à ceux antérieurement définis pour les cinq bureaux de districts : la section de Québec couvre le territoire de la Communauté urbaine de Québec et la section de Montréal couvre celui formé par les anciens districts de Montréal, de Laval, de l’Outaouais et de la Rive-Sud de Montréal, sauf certains comtés municipaux.

Par la suite, plusieurs villes et conseils de comté obtiennent du gouvernement d’adhérer aux services - gratuits - du BREF, abandonnant ainsi la juridiction qu’ils détiennent en matière de disposition des plaintes. Ce mouvement d’adhésion volontaire prend rapidement de l’ampleur et, en quelques années, le BREF devient responsable de l’adjudication des plaintes d’évaluation foncière provenant du territoire d’environ 900 municipalités.

Cette période de mise en œuvre[10] et de croissance rapide des responsabilités du BREF comporte de nombreux défis qu’il relève avec succès, particulièrement quant :

-    au déploiement de nombreuses audiences dans toutes les régions du Québec, selon un horaire et des lieux qui ne sont pas toujours conviviaux[11];

-    à l’adaptation à une grande variété de contribuables dont une large majorité fait personnellement état de ses prétentions;

-    à l’organisation matérielle des greffes et au recrutement de personnel;

-    à l’intégration de la réforme administrative de l’évaluation foncière amorcée en 1977 et de ses effets sur le volume de plaintes déposées.

Afin d’accélérer la disposition des plaintes, l’introduction de la procédure d’adjudication sommaire dans la loi permet au BREF, à compter de 1976, de rendre une décision favorable au plaignant chaque fois que l'évaluateur en fait la recommandation avec le consentement des parties intimées (LEF, art. 69).

Entrée en vigueur le 1er janvier 1980, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM), rassemble en une seule loi les dispositions relatives à la réforme de la fiscalité municipale, ainsi que celles régissant déjà l’évaluation foncière. Bien que l’essentiel des dispositions antérieures sur le BREF soient maintenues dans la LFM, cette loi introduit toutefois de nouvelles mesures significatives quant à ses responsabilités, notamment :

-    l’extension de sa juridiction à tout le Québec, ce qui lui confère l’exclusivité de l’adjudication des plaintes d’évaluation foncière et abolit ainsi les bureaux de révision locaux ou de comté encore existants (art. 84);

-    son assujettissement à la prise en compte du niveau du rôle, par l’application obligatoire de la proportion médiane à la valeur qu’il établit lorsqu’il dispose d’une plainte[12] (art. 147, al.1°);

-    la confirmation de son autorité à fixer une valeur inférieure ou supérieure à celles proposées par les parties, ce qui affermit sa marge de manœuvre pour corriger les iniquités (art. 147, al. 2);

-    l’instauration de la procédure de correction d’office, nouveau moyen permettant à l’évaluateur, sur autorisation du BREF, de corriger une inscription au rôle pour un motif autre que ceux prescrits quant à sa tenue à jour normale (art. 151 à 157).

Divers amendements législatifs apportés au fil des ans ont également pour effets de modifier l’exercice des responsabilités du BREF, notamment :

-    le retrait, à compter de 1982, de l’obligation qu’il siège en dehors des heures normales de travail, ainsi que l’élargissement à 100 kilomètres du rayon dans lequel les municipalités peuvent être regroupées aux fins de l’audition des plaintes portant sur les valeurs moindres (art. 108);

-    l’obligation, à compter de 1984, que soit utilisé un formulaire prescrit par la réglementation aux fins du dépôt d'une plainte, lequel doit désormais se faire au greffe de la Cour des petites créances, accompagné d’une somme d’argent prescrite (art. 129 et 135);

-    l'exigence, à compter de 1991, qu’il tienne compte de l’unité d’évaluation dans son entier pour déterminer s’il y a préjudice réel justifiant son intervention (art. 145);

-    l’abolition des sections distinctes de Montréal et de Québec, à compter de 1994, ce qui unifie ses opérations et vise à en améliorer l’efficience (art. 86);

-    l’instauration, à compter de 1998, de la procédure de révision administrative des plaintes, selon laquelle celles-ci ne sont plus déposées au BREF, mais à chaque organisme municipal responsable de l’évaluation. La révision étant effectuée par l’évaluateur lui-même, seuls les cas où elle ne se conclut pas par une entente sont ensuite admissibles à un recours devant le BREF.

Les changements législatifs sur l’extension de la juridiction du BREF à tout le Québec, en 1980, ainsi que ceux relatifs à son fonctionnement, lui permettent de bonifier son organisation pour faire face à l’important volume de plaintes qui caractérise les années suivantes (difficultés économiques, dépôt de nombreux rôles de nouvelle génération, introduction du régime des rôles triennaux, etc.).

Ainsi, malgré les variations importantes du nombre déposé, le BREF optimise les ressources disponibles pour disposer annuellement d’environ 20 000 plaintes, même si cela crée temporairement des retards qui sont absorbés par la suite.

Le BREF est dissous à compter du 1er avril 1998, alors que ses fonctions sont transférées à la Section des affaires immobilières du Tribunal administratif du Québec, organisme pluridisciplinaire instauré à cette date par la Loi sur la justice administrative (RLRQ, chap. J-3).

Principaux apports du BREF aux pratiques québécoises d’évaluation foncière

Durant ses 25 ans d’existence, le BREF dispose d’environ 600 000 plaintes. Bien que celles-ci ne se concluent pas toutes par la tenue d’une audience[13], le succès de leur administration fait de cet organisme un intervenant majeur en matière d’évaluation foncière au Québec. Pour s’acquitter d’une telle tâche, les dirigeants, les membres et le personnel du BREF déploient des efforts soutenus, particulièrement quant au développement de divers moyens organisationnels ou stratégiques (appels de rôle, conférences préparatoires, etc.).

Au-delà de cette réussite opérationnelle, subsistent également des apports significatifs à l’évolution des pratiques québécoises d’évaluation foncière.

D’abord, coïncidant avec la période où s’amorce la réforme de l’évaluation foncière sous la LEF, la création du BREF, en 1973, fait partie des interventions gouvernementales pour uniformiser les évaluations selon le critère de la valeur réelle (manuel d’évaluation, ordonnances, réglementation, programme de subvention, etc.), tout comme l’extension de sa juridiction, devenue exclusive à compter de 1980. Ainsi, par de nombreuses décisions individuelles, rendues au fil de plusieurs années sur tout le territoire québécois, le BREF collabore significativement à :

-    la formation générale des évaluateurs municipaux et des autres experts ou plaideurs, quant aux concepts propres à la fiscalité municipale québécoise et, conséquemment, à l’usage généralisé d’une terminologie compatible avec la doctrine moderne;

-    la mise en application graduelle et cohérente du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ).

L’apport principal du BREF quant aux pratiques d’évaluation foncière au Québec tient toutefois dans l’élaboration d’une vaste jurisprudence spécialisée en ce domaine et étoffée sur le plan technique[14]. Au-delà de l’existence momentanée d’écoles de pensée divergentes, cet important corpus jurisprudentiel continue de servir d’appui aux actions des évaluateurs, ainsi qu’aux décisions judiciaires ou législatives. Cet apport marquant du BREF concerne particulièrement :

-    la reconnaissance de méthodes ou de procédés paritaires soutenus par la doctrine mais non encore reconnus par la jurisprudence, tels l’application de la méthode du revenu pour évaluer un hôtel, la considération de utilité économique d’immeubles industriels au lieu de leurs seules caractéristiques physiques, l’établissement de la valeur locative par comparaison de conditions de marché plutôt que par décapitalisation, etc.;

-    l’instauration - et l’assimilation - de la règle de l'inscription au rôle « dans une même proportion de la valeur réelle », applicable à compter de 1980 dans toutes les municipalités du Québec et à toutes les décisions du BREF (LFM art. 42 et 147, al. 1);

-    l’approfondissement du concept d’unité d’évaluation, introduit en 1980 pour réduire le nombre d'inscriptions au rôle et favoriser l'équité envers les citoyens, dont découlent des changements législatifs apportés à la définition du mot « immeuble » en 1988 (LFM art. 1);

-    la considération de l’ensemble des droits aux fins de l’établissement de la valeur réelle des immeubles locatifs, ainsi reconnue législativement en 1992 (LFM art. 45.1);

-    l’introduction d’une distinction importante quant aux dates à considérer dans l’établissement de la valeur : celle de la prise en compte des conditions du marché, qui est la même pour toutes les inscriptions à un rôle donné, et celle de la prise en compte de l’état de l’unité d’évaluation, qui peut différer selon le moment de prise en considération d’un événement qui en affecte la valeur. Des précisions législatives apportées en 1994 établissent ensuite cette distinction, tant aux fins de la confection du rôle que de sa tenue à jour (LFM art. 46);

-    la définition de pratiques particulières d’évaluation tels les effets du zonage agricole ou de la contamination sur la valeur des terrains, ainsi que le droit de visite de l'évaluateur municipal préalable à la tenue d'une audience.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Acte de 1796 sur les chemins et les ponts (36 Geo. III, c. 9), sanctionné le 1796-05-07, article LVII, https://books.google.ca.

·       Acte des municipalités et des chemins de 1855 (18 Vict., c. 100), sanctionné le 1855-05-30, article LXVIII, https://books.google.ca.

·       Charte de la Cité de Montréal (62 Vict., chap. 58) avec amendements au 1941-04-29, article 382.

·       Charte de la Cité de Québec (19 Geo. V, chap. 95) avec amendements au 1960-03-10, Éditeur officiel du Québec, pp. 88 à 94.

·       Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, Gouvernement du Québec, décembre 1965, p. 299.

·       Code municipal de la province de Québec, Robert Tellier, Wilson & Lafleur, 1969, pp. 411 à 432.

·       Lois et jurisprudence concernant les cités et villes de la province de Québec, Jacques Viau, c.r., Wilson & Lafleur, 1971, pp. 325 à 356.

·       Loi sur l'évaluation foncière (L.Q. 1971, chapitre 50), sanctionnée le 1971-12-23, Site web de l'Assemblée nationale (www.assnat.qc.ca).

·       Ordonnances des districts de révision, Gazette officielle du Québec : 1972-07-29 G.O.2, 6208; 1972-08-19 G.O.2, 7492.

·       La Loi 48 : des rôles d'évaluation régionaux, Florian Bernard, La Presse, 1972-09-15, p. D-10.

·       Districts de révision / Nominations, revue Municipalité 72, septembre 1972, pp. 4 et 7.

·       Message de Me Maurice Tessier, ministre des Affaires municipales, sur la loi de l'évaluation foncière, revue Municipalité 72, novembre 1972, p. 4.

·       Le gouvernement prend à sa charge la révision de l'évaluation foncière, Municipalité 73, février 1973, p. 3.

·       Journal des débats, Commission permanente des Affaires municipales, Séance du 1973-07-06, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca).

·       Loi modifiant la Loi sur l'évaluation foncière (L.Q. 1973, c. 31), sanctionnée le 1973-07-06, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca).

·       Bureaux de révision, revue Municipalité 74, juillet 1974, pp. 13-14

·       Rapport d'information sur les activités du BREF, Me Jacques Besré, prés., Éditeur officiel du Québec, octobre 1974, 21 pages.

·       Les statistiques du Bureau de révision, revue Municipalité, juin 1974, p. 32; juin 1975, p. 30; octobre 1976, p. 31; décembre 1977, p. 45; septembre 1978, p.63.

·       La réforme administrative de l’évaluation foncière (Programme de formation des cadres municipaux), Ministère des Affaires municipales, mars 1977, pp. 61 à 63.

·       L’évaluation : base de la répartition fiscale, Me Jacques Besré, revue Municipalité 77, juin 1977, p. 17.

·       La revalorisation du pouvoir municipal - Réflexions soumises par le MAM (Comité conjoint Québec-Municipalités), 1978-07-13, pp. 7-8.

·       Rapport annuel des opérations, Bureau de révision de l’évaluation foncière du Québec, années 1990 à 1997.

·       Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec (résumé de conférence), Me Yvon Genest et Me Christian Beaudoin, Le Faisceau, septembre 1983, pp. 6 à 8.

·       Le Bureau de révision de l'évaluation foncière, Me Raoul P. Barbe, Éditions Wilson & Lafleur, 1986, pp. 1 à 14.

·       Mémoire du BREF à la Commission des aménagements et des équipements, Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, 1991-08-14, pp. 3-4, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca).

·       Examen des orientations, des activités et de la gestion du Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec, Commission de l'aménagement et des équipements, 1992-04-15, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca).

·       L'évaluation municipale au Québec, d'hier à demain, Me Jacques Forgues, Le Faisceau, printemps 1996, pp. 7 à 15.

·       Bureau de révision de l'évaluation foncière du Québec 1972 à 1997, Me Christian Beaudoin, L'évaluateur agréé Ad Hoc, juin 1997. pp. 3 à 8.

·       L'évolution de la fiscalité municipale au Québec et les 25 ans du BREF, Me Jacques Forgues, L'évaluateur agréé Ad Hoc, juin 1997. pp. 9 à 16.

·       La mise en application de la révision administrative de l'évaluation foncière (document de formation), Association des évaluateurs municipaux du Québec, octobre 1997, p. 4.

·       La création de la cour municipale de Montréal en 1851, Mario Robert, www.archivesdemontreal.com/2011/06/03, consulté le 2018-03-16.

·       Capsules historiques : Cour du Québec, Jacinthe Plamondon, Université Laval, www.tribunaux.qc.ca/c-quebec/25ans, consulté le 2018-03-16.

·       Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2017-12-01, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-03-16.



[1] Adopté le 7 mai 1796, l’ »Acte pour faire, réparer et changer les chemins et ponts dans cette Province, et pour d’autres effets » (36 Geo. III, c. 9) est une loi qui organise les travaux de voirie sur tout le territoire du Bas-Canada. De plus, elle introduit une disposition fiscale spécifique aux cités de Québec et de Montréal, en leur permettant d’imposer une cotisation aux propriétaires fonciers, répartie sur la base de la valeur de leurs biens-fonds.

[2] Entré en vigueur le 1er juillet 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada (18 Vict., c. 100) reprend les dispositions qui s’appliquent déjà aux cités de Québec et Montréal depuis 1832. Cette loi étend ainsi à toutes les municipalités le même processus de révision des évaluations, sans droit d’appel et exercé sous l’unique autorité du conseil municipal. Ce dernier est notamment investi du pouvoir d’amender, au besoin, le rôle d'évaluation en fixant lui-même la valeur d'un ou plusieurs biens-fonds dont il est d'opinion que l'évaluation a été faite au dessus ou au dessous « de leur vraie valeur » (art. LXVIII, al. 2).

[3] Sauf indication contraire, les dispositions du Code municipal et de la Loi des cités et villes auxquelles réfère la présente capsule sont celles qui existaient le 31 décembre 1971, soit immédiatement avant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’évaluation foncière.

[4] En vertu des chartes particulières des cités de Québec et de Montréal, les recorders sont des officiers de justice qui y exercent les pouvoirs des juges de paix, en matière civile et criminelle. En 1952, la Loi concernant les recorders et les cours de recorder modifie cette appellation et crée la Cour municipale de chacune de ces deux villes.

[5] En décembre 1965, la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Commission Bélanger) recommande notamment au gouvernement d’instituer une nouvelle procédure d’appel en matière d’évaluation, laquelle consisterait à :

-      confier l’examen et la disposition des plaintes à des comités régionaux (au lieu des conseils municipaux), chacun étant formé de 3 membres requis d’entendre les parties et de rendre des décisions écrites;

-      instaurer une Commission d’appel pour disposer des litiges non résolus. Elle serait indépendante et ses décisions seraient définitives sur les questions de fait.

[6] Par cinq ordonnances édictées le 29 juillet 1972, le ministre Maurice Tessier applique les dispositions de l’article 44 de la LEF pour créer les bureaux de révision chargés de la disposition des plaintes sur les territoires des trois communautés (Montréal, Québec et Outaouais), de la ville de Laval et d’environ 80 municipalités de la Rive-sud de Montréal (incluant celles de 6 comtés municipaux).

[7] À compter de l’année 1974, la compétence en évaluation foncière est transférée aux conseils de comté, pour les corporations autres que celles régies par la Loi des cités et villes hors des communautés urbaines et régionale. Ainsi, 71 corporations de comté prennent alors charge de la confection, de la tenue à jour et de la révision des rôles d’évaluation de 1 376 municipalités locales.

[8] La présente capsule omet volontairement plusieurs dispositions législatives relatives au fonctionnement interne du BREF (nominations, organisation, règles de pratique, etc.), afin de mettre davantage en évidence celles qui concernent plus directement les responsabilités exercées par les services municipaux en matière d’évaluation foncière.

[9] Contrairement aux tribunaux de droit commun, le BREF est un tribunal d’exception doté d’une seule compétence que lui confère la loi : celle de disposer des litiges entre les contribuables et les administrations municipales, dans le seul domaine de l’évaluation foncière. C’est pourquoi il est qualifié de « tribunal administratif spécialisé ».

[10] Lors de sa création, en juillet 1973, le BREF prend charge des 12 300 plaintes en attente sur son territoire initial, dont 6 800 remontent avant 1972. Durant sa première année d’opération, il dispose de 27 500 plaintes relatives aux années 1962 à 1974. Malgré cela, le nombre de plaintes en attente augmente à 17 600 au 1er septembre 1974, notamment en raison de l’extension de la juridiction territoriale du BREF.

[11] À compter de la création du BREF en 1973, la LEF lui exige d’auditionner les « petites plaintes » en dehors des heures normales de travail et dans un rayon d’au plus 10 milles de la corporation municipale concernée (art. 56). Instaurée alors que le BREF prend la relève des 5 anciens bureaux de districts (urbains ou semi-urbains), cette disposition perdure jusqu’en 1982 (LFM, art. 108), même si sa juridiction s’est graduellement étendue à tout le Québec. Durant 9 ans, cela impose donc une logistique particulière quant aux horaires de soirée et aux endroits disponibles, souvent mal adaptés aux travaux d’un tribunal (locaux humides, mal chauffés, bruyants ou partagés avec d’autres activités, tel un salon funéraire ou une caserne de pompiers …).

[12] Le BREF doit établir la pleine valeur réelle des immeubles visés par la plainte dont il dispose. L’application obligatoire de la proportion médiane du rôle, le plus souvent inférieure à 100%, réduit d’autant la valeur finalement inscrite suite à cette décision. Au fil des ans, cette réduction automatique est souvent désignée comme étant la « prime du capitaine », expression populaire faisant référence à une gratification inattendue.

[13] Une analyse réalisée dans le cadre de l’élaboration de la révision administrative révèle que, de 1990 à 1996, 23% des plaintes déposées ont été réglées par audition devant le BREF, alors que 37% le furent par adjudication sommaire (recommandation acceptée du plaignant). Les 40% restants furent retirées ou rejetées par défaut.

[14] La solidité professionnelle des décisions du BREF et sa reconnaissance comme tribunal spécialisé tiennent pour beaucoup au fait que celui-ci a toujours maintenu une complémentarité entre ses membres juristes et évaluateurs (par exemple, en 1992, on y compte 19 avocats ou notaires et 14 évaluateurs agréés).

 

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