1.3 Code municipal de la province de Québec (avant 1972)

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Présentation et sommaire

Le « Code municipal de la Province de Québec » est une loi entrée en vigueur en 1871 pour encadrer l’exercice des activités de l’ensemble des municipalités d’alors. Adoptée par l’Assemblée législative du Québec, cette loi provinciale remplace les dispositions antérieurement applicables en cette matière, sous le Régime britannique.

Fruit de l’application débutante des pouvoirs exclusifs accordés aux provinces par la Confédération canadienne en matière d’institutions municipales, le Code municipal de 1871 rassemble et structure toutes les règles alors applicables aux municipalités locales et aux corporations de comté. Il contient notamment plusieurs dispositions relatives aux pratiques d’évaluation foncière, principalement appliquées par les estimateurs et les conseils municipaux. Bien que mises à jour à plusieurs reprises, ces dispositions connaissent peu d’évolution significative en 100 ans d’application, soit jusqu’à leur remplacement, en 1972.

Contexte d’adoption et champ d’application du Code municipal

L’essentiel du régime municipal québécois est issu de plusieurs lois adoptées sous le Régime britannique par les autorités successives du Bas-Canada, du Conseil spécial et du Canada Uni. C’est toutefois la loi de 1855[1] qui met fin à plusieurs tentatives infructueuses d’organisation municipale et constitue la base d’un régime fonctionnel qui s’avérera durable, bien qu’elle soit amendée à plusieurs reprises et même refondue, en 1860, pour s’ajuster aux besoins.

À la même époque, d’importantes négociations entre les représentants politiques des différentes régions du Canada se concluent, en 1867, par la promulgation de l’« Acte de l’Amérique du Nord britannique », ce qui marque un autre point tournant. Cette loi crée le « Dominion of Canada », une confédération où les pouvoirs publics sont répartis entre un gouvernement central et les quatre provinces d’alors (Ontario, Québec, Nouveau-Brunswick et Nouvelle-Écosse). Elle en définit le fonctionnement, notamment quant au parlementarisme, au système judiciaire et au système de taxation. Plus particulièrement, elle attribue à chaque province le droit exclusif de légiférer en matière d'institutions municipales sur son territoire.

Compte tenu de la croissance rapide du nombre de municipalités (qui passe de 501 en 1855 à 674 en 1871) et des inconvénients liés à la multiplicité des lois et ordonnances qui s’y appliquent encore, l’Assemblée législative du Québec utilise son récent pouvoir législatif pour adopter le « Code municipal de la Province de Québec » (34 Vict., c. 68), lequel reconduit le fonctionnement municipal en place depuis 1855. Entré en vigueur le 2 novembre 1871, ce code rassemble et structure toutes les dispositions désormais applicables à l’ensemble des municipalités et corporations de comté, sauf à certaines cités et villes incorporées par acte spécial (dont Québec et Montréal). Ses 1087 articles détaillent l’exercice de tous les droits et responsabilités en matière municipale et en « codifient » l’énoncé selon une structure à plusieurs niveaux (livre/titre/chapitre/section/sous-section).

Sous réserve des cités et villes visées, en 1876 et 1903, par des lois qui leur sont propres (Loi des cités et villes), le Code municipal de 1871 constitue la loi générale en vigueur jusqu’au 1er novembre 1916. Il fait alors l’objet d’une importante refonte et est remplacé par la « Loi concernant le Code municipal de la Province de Québec » (6 Geo. V, c. 4). Bien que modifié à de très nombreuses reprises, le « nouveau » Code municipal de 1916 demeure en vigueur jusqu’en 1984, alors qu’il est remplacé par le « Code municipal du Québec » (LRQ, chap. C-27.1).

Pratiques d’évaluation foncière sous le Code municipal

Comme pour de nombreux autres domaines de compétence municipale, le Code municipal contient plusieurs dispositions concernant l’évaluation foncière, dont plusieurs sont issues de celles déjà présentes dans la loi de 1855, adoptée sous le Régime britannique. Bien que précisées et refondues en 1916, l’essentiel de leur contenu évolue toutefois très peu en 100 ans d’application, soit depuis leur mise en vigueur, en 1871, jusqu’à leur remplacement par la Loi sur l’évaluation foncière, en 1972.

En 1971, les principales dispositions contenues au Code municipal[2] concernant les pratiques d’évaluation foncière figurent à ses articles 649 à 678, sous le titre « Du rôle d’évaluation et des estimateurs[3] », alors que d’autres dispositions associées à ce domaine sont répertoriées ailleurs dans cette loi (ex. : usage du rôle, règles de nomination ou de remplacement des estimateurs, etc.). Afin d’en faciliter la compréhension, elles sont regroupées ci-dessous, selon différents aspects.

Principes applicables aux pratiques d’évaluation foncière et à l’usage du rôle d’évaluation

Le Code municipal énonce certains principes applicables à l’évaluation foncière, voulant notamment que :

-      les mots « biens-fonds » ou « terrains » ou « immeubles » désignent toute terre ou partie de terre possédée ou occupée par une ou plusieurs personnes et comprennent les bâtiments et les améliorations qui s’y trouvent (art. 16, par. 27°);

-      sont des biens imposables tous les terrains, immeubles ou biens-fonds situés dans une municipalité locale, sauf ceux spécifiquement exclus (art. 651, al. 1);

-      peuvent aussi être déclarés imposables, pour fins locales, certaines personnes ou biens meubles spécifiquement mentionnés[4] (art. 651, al. 2);

-      la valeur réelle des biens fonds imposables comprend la valeur du terrain, celle des constructions, ainsi que celle de toutes les améliorations qui y ont été faites, sauf en ce qui concerne les chemins de fer (art. 656);

-      les lignes de transmission d'énergie électrique et leurs accessoires sont immeubles et imposables à leur propriétaire (à compter de 1937 - art. 656a et 656b);

-      pendant qu'il est en vigueur, le rôle d'évaluation sert de base aux taxes, contributions, répartitions en deniers, main-d’œuvre ou matériaux imposés en vertu des règlements, procès-verbaux ou actes de répartition, ainsi qu'à toute qualité foncière et au paiement de toute dette municipale, sauf dans les cas où la loi l'ordonne autrement (art. 669).

Tâches et responsabilités des estimateurs

Le Code municipal impose diverses exigences et obligations aux estimateurs (au nombre de trois) de chaque municipalité locale. Ceux-ci doivent notamment :

-      respecter les conditions requises pour occuper une charge municipale, sans avoir nécessairement de domicile ou de place d'affaires dans la municipalité (art. 226 et 227, par. 10°). Avant 1916, chacun doit être propriétaire, « en son nom ou celui de sa femme, de biens-fonds d'une valeur de 400 piastres, d'après le rôle d'évaluation en force »;

-      agir tous ensemble, mais peuvent requérir, aux frais de la municipalité, les services du secrétaire-trésorier ou de tout autre assistant (nommé « écrivain » avant 1916) (art. 649);

-      dresser, en juin et juillet tous les trois ans, par eux-mêmes ou par toute autre personne employée par eux, un rôle d'évaluation basé sur la valeur réelle des propriétés (art. 650);

-      dresser le rôle en colonnes distinctes, présentées dans l'ordre des renseignements listés dans la loi, avec un total au bas de chacune lorsque les données peuvent être additionnées (art. 654);

-      inscrire au rôle le numéro d'ordre de chaque inscription, la désignation cadastrale et la superficie de tout immeuble porté au rôle, les nom et prénom de son (ses) propriétaire(s) ainsi que ceux du (des) locataire(s), les noms et prénoms de toute personne imposable à raison de son occupation ou de ses biens meubles (art. 654, par. 1°, 2°. 6°, 7° et 9°);

-      inscrire au rôle la valeur réelle de tout immeuble imposable ou non imposable, ainsi que le revenu annuel de tout immeuble imposable (art. 654, par. 3° à 5°);

-      faire un sommaire, à la fin du rôle, de la superficie de l'ensemble des terrains possédés en propriété ou en location, améliorés, non améliorés, en forêt, marécageux ou incultes (art. 654, par. 17°);

-      évaluer les terrains employés pour des fins agricoles dans une ville ou un village en ne tenant compte que des fins agricoles seulement, sauf pour la partie aboutissant aux chemins, laquelle peut être taxée suivant la valeur réelle (art. 655);

-      évaluer les lignes de transmission d'énergie électrique et leurs accessoires à un montant fixe par poteau ou pylône utilisé à cette fin et situé sur le territoire de la municipalité : 25$ pour un poteau en bois, 75$ pour un autre type de poteau, 250$ à 1200$ pour un pylône, selon la superficie de sa base (à compter de 1947 - art. 656c et 656d);

-      signer, par au moins deux d’entre eux, le rôle d'évaluation qu'ils ont dressé ou fait dresser, ainsi que par toute autre personne employée comme assistant. Chacun doit attester sous serment qu'au meilleur de sa connaissance, le rôle est correctement basé sur la valeur réelle des propriétés et que rien n'y a été indûment inséré ou omis (art. 659);

-      déposer le rôle d'évaluation au bureau de la municipalité, avant le 1er août de l’année de confection du rôle, sous peine d'une amende de vingt piastres chacun. Malgré cela, le rôle peut être déposé au plus 15 jours après l'expiration de ce délai, à moins qu’un délai additionnel soit accordé par le ministre (art. 660). Avant 1916 : délai ferme, sans prolongation possible.

Sous le Code municipal, les estimateurs municipaux sont également chargés de responsabilités connexes à leurs tâches principales, spécialement en matière de recensement, de taxation non-foncière et d’expropriation. À ces fins, ils doivent notamment :

-      inscrire au rôle les noms et prénoms de toute personne ayant droit de vote à l’élection municipale, ainsi que le lieu de résidence, l'âge, l’occupation et la religion de toute personne inscrite au rôle (art. 654, par. 10°, 12° et 13°);

-      inscrire au rôle tout autre renseignement requis par le conseil ou prescrit par le ministre des affaires municipales (art. 654, par. 15° et 16°). Note : avant 1916, le lieutenant-gouverneur peut exiger l'insertion dans le rôle d'évaluation de « renseignements qu’il lui plaît de requérir relativement au recensement et à la statistique des habitants de la municipalité et de leurs propriétés mobilières ou immobilières » (art. 724 de 1871);

-      faire chaque année, selon ce que prescrit le conseil, un état de toutes les personnes taxées par lui à raison de leur emploi, profession, genre d'affaires, ou de leur loyer, ou à raison de leurs propriétés mobilières4 (art. 674);

-      estimer, à défaut d'entente entre les parties concernées par une expropriation municipale, la valeur de l'immeuble ou de la servitude et fixer l'indemnité (art. 795, par. 1°).

Droits et obligations du conseil municipal

Bien qu’il confie aux estimateurs de nombreuses responsabilités d’exécution en matière d’évaluation foncière, le Code municipal place cette discipline sous la gouverne des autorités locales, lesquelles y ont un pouvoir d’intervention assez étendu, notamment quant à la révision du rôle et à sa tenue à jour. Le tableau présenté ci-dessous détaille les divers droits et obligations, en ce domaine, de chaque conseil municipal local et de son secrétaire-trésorier.

 

Droits et obligations du conseil (ou secrétaire-trésorier) local et source législative (en vigueur en 1971)

Quand?

Doit nommer trois estimateurs (art. 178, par. 1°)

En mars, tous les deux ans

Peut décréter de commencer la préparation du rôle d'évaluation avant le mois de juin, mais pas plus tôt que le premier mars (art. 650, al. 3)

s. o.

Peut remplacer tout estimateur incapable d'agir à la confection du rôle pour cause de maladie, d'absence ou pour toute autre raison jugée suffisante (art. 650a)

À l'époque fixée de confection

Peut ordonner aux estimateurs de faire un nouveau rôle d'évaluation, sujet aux mêmes formalités et effets (art. 653a)

Avant juin de l'année 1 ou 2

(Secrétaire-trésorier) Doit informer sans délai le ministre s’il y a défaut de déposer le rôle dans le délai prescrit. Tout contribuable peut aussi lui donner cette information (art. 326)

s. o.

(Secrétaire-trésorier) Doit donner un avis public du dépôt du rôle, que celui-ci restera ouvert à l'examen des intéressés durant les 30 jours suivant l'avis et qu'il sera pris en considération par le conseil, à la session générale suivant ce délai ou à une session spéciale (art. 661)

Aussitôt que déposé

Doit examiner le rôle déposé et peut l'amender, même en l'absence de plainte, pour :
- évaluer et inscrire les biens omis et retrancher ceux inscrits par erreur;
- rectifier toute évaluation de biens imposables qu'il juge s'écarter leur vraie valeur;
- corriger le nom de personnes ou la désignation de terrains qui y sont erronés;
- insérer ce que les estimateurs ont omis d'inscrire.

(art. 663)

À une session tenue après 30 jours de l'avis public

Doit prendre connaissance des plaintes produites par écrit ou articulées verbalement et entendre toute partie intéressée, les estimateurs quand ils sont présents, ainsi que leurs témoins (art. 664)

Lors de l'examen du rôle

(Secrétaire-trésorier) Doit inscrire tout amendement ordonné par le conseil sur le rôle lui-même ou sur un papier qui y est annexé et compléter une déclaration en attestant l'exactitude (art. 665)

s. o.

(Secrétaire-trésorier) Doit transmettre au secrétaire de la province un état indiquant les valeurs estimées de biens-fonds imposables et non imposables, ainsi que les superficies de terre évaluées, réparties par type (art. 175, par. 1° à 5°)

En janvier de chaque année

Peut, sur requête du propriétaire, réduire l'estimation de la valeur réelle d'une propriété ayant subi une diminution de valeur considérable, soit par incendie, démolition, accident ou toute autre cause (art. 671)

Après l'homologation du rôle

(Secrétaire-trésorier) Doit corriger le rôle en conséquence de chaque mutation de propriété, sur preuve suffisante ou sur réception de l'avis du bureau d'enregistrement. Sur preuve suffisante, doit aussi corriger le rôle pour tenir compte des changements de locataires et des autres personnes qui doivent y être inscrites (art. 673)

s. o.

Doit réviser et amender le rôle d'évaluation en vigueur, ainsi que l'état des personnes taxées, conformément aux formalités de révision prescrites (avis public, examen, plaintes, etc.) (art. 675)

En juin des 2e et 3e années du rôle

Droits et obligations des contribuables

Le Code municipal prévoit également des droits et obligations pour les contribuables quant aux activités de confection et de révision du rôle d’évaluation. Le tableau suivant en résume le contenu :

 

Droits et obligations des contribuables et source législative (en vigueur en 1971)

Quand?

Doivent donner tous les renseignements demandés par les estimateurs et répondre la vérité aux questions posées par eux relativement à l'évaluation des biens imposables, sous peine d'amende d'au moins cinq ni plus de huit piastres (art. 672)

s. o.

Peuvent demander à faire amender le rôle déposé, soit en produisant une demande écrite au bureau de la municipalité ou en articulant verbalement une plainte devant le conseil (art. 662)

Le ou avant le jour annoncé dans l'avis public

Peuvent appeler à la Cour de magistrat[5], dont la sentence est finale, de toute décision du conseil découlant de la révision du rôle (art. 677, par. 1°)

Dans les 30 jours de la décision

Peuvent appeler à la Cour de magistrat, du refus ou de la négligence du conseil de considérer une plainte ou demande de révision du rôle (art. 677, par. 2°)

Dans les 30 jours de la séance visée

Autres interventions reliées aux pratiques d’évaluation foncière

Les dispositions du Code municipal prévoient également d’autres interventions au regard des pratiques d’évaluation foncière, afin d’en assurer l’efficacité. Ainsi ;

-      Le ministre des Affaires municipales peut, en remplacement de ceux en défaut, nommer trois estimateurs auxquels il enjoint de faire et déposer le rôle dans le délai qu'il détermine, selon les mêmes pouvoirs et obligations que ceux remplacés (art. 322 et 323). Il peut aussi, sur défaut des estimateurs ou du conseil d'agir dans le temps prescrit, autoriser la confection, l'homologation ou la révision du rôle, aux conditions qu'il détermine (à compter de 1947 - art. 675a);

-      Le conseil de comté peut, au besoin et pour les seules fins du comté, augmenter ou diminuer le montant de l'évaluation de tout rôle d'évaluation déposé, du pourcentage nécessaire pour établir une juste proportion entre tous les rôles du comté (art. 667 et 668);

-      La Cour de magistrat peut confirmer la décision du conseil en cause, l'annuler ou la modifier, ou ordonner à celui-ci d'exercer ses attributions (art. 677a). Il ne peut toutefois infirmer la décision du conseil que « dans le cas où une injustice réelle à été commise et nullement à cause d'une variante ou d'une irrégularité de peu d'importance » (art. 678).

Lacunes des pratiques d’évaluation foncière sous le Code municipal

Malgré quelques adaptations particulières (telle l’évaluation des lignes électriques), les dispositions du Code municipal qui régissent l’évaluation foncière changent très peu au cours du siècle qui suit leur instauration de 1871, elle-même basée sur le contenu de la loi de 1855. Leur application individuelle par environ 1 400[6] municipalités rurales s’avère, à la longue, peu conciliable avec l’évolution socioéconomique du Québec, en voie de connaître sa « révolution tranquille ».

À partir du milieu des années 1950, divers intervenants réclament une réforme de l’évaluation foncière, à la fois pour raffermir le rendement et la crédibilité de l’impôt foncier, principale source de revenus des municipalités, et pour assurer la fiabilité des données essentielles à la réalisation de réformes fiscales plus larges. À 10 ans d’intervalle, deux commissions royales d’enquête (Commission Tremblay en 1956 et Commission Bélanger en 1965) font la démonstration de graves lacunes qui nuisent à l’atteinte de ces objectifs. Elles signalent notamment que, surtout hors des agglomérations urbaines :

-      une grande hétérogénéité caractérise les méthodes d’évaluation qui sont généralement arbitraires, défectueuses ou incohérentes, ce qui nuit à la crédibilité de l’impôt foncier perçu sur cette base;

-      les propriétés ne sont pas évaluées à leur pleine valeur réelle malgré que la loi l’exige, ce qui affaiblit le pouvoir d’emprunt des municipalités, leur richesse foncière étant impossible à déterminer adéquatement;

-      l’incompréhension, la négligence et la dispersion géographique expliquent le peu d’intérêt pour de la formation spécialisée susceptible d’accroître les compétences techniques des estimateurs;

-      l’absence de tout contrôle généralisé sur l’établissement des valeurs favorise le développement de pratiques inappropriées aux effets néfastes tels le favoritisme, une concurrence stérile entre municipalités et l’incompréhension de la part des contribuables;

-      cette situation entraîne des injustices intramunicipales (la marge d’erreur favorise les propriétés de grande valeur) et intermunicipales (quotes-parts trop approximatives).

Considérés dans le cadre d’une révision globale de la fiscalité municipale au Québec, ces constats quant aux lacunes des pratiques d’évaluation foncière mènent à une importante réforme de cette discipline, à compter de 1972. Les dispositions du Code municipal en cette matière sont alors abrogées et remplacées par celles de la Loi sur l’évaluation foncière.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Code municipal de la Province de Québec, (34 Vict. c. 68), sanctionné le 1870-12-24, https://books.google.ca.

·       Loi concernant le Code municipal de la Province de Québec (6 Geo. V, c. 4), sanctionnée le 1916-03-16, https://ia601707.us.archive.org.

·       Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, Volume III, Tome II, (Thomas Tremblay, prés.), février 1956, pp. 162 à 166 et 190 à 196.

·       Le régime municipal de la province de Québec, Roger Bussières, ministère des Affaires municipales, 1964, pp. 26 à 28.

·       Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Marcel Bélanger, prés.), gouvernement du Québec, décembre 1965, pp. 17-26 et 289-299.

·       Histoire du régime municipal au Québec, Julien Drapeau, ministère des Affaires municipales, 1967-01-18, pp. 20-47.

·       Code municipal de la province de Québec, Robert Tellier, Wilson & Lafleur, 1969, pp. 411 à 432.

·       Étude chronologique de la constitution et du regroupement des municipalités du Québec, Julien Drapeau, Revue Municipalité, novembre 1973.

·       Système politique et administratif des municipalités québécoises, Alain Baccigalupo, Éditions Agence d'Arc inc., 1990, p. 21.

·       Petite histoire de la fiscalité québécoise, Normand Godbout É.A., Le Faisceau, Printemps 1997, pp. 22-23.

·       Bibliothèque et Archives Canada / Confédération /Bas-Canada, https://www.collectionscanada.gc.ca/confederation/023001-2200-f.html, consulté le 2017-01-10.

·       Capsules historiques : Cour du Québec, Jacinthe Plamondon, Université Laval, www.tribunaux.qc.ca/c-quebec/25ans, consulté le 2017-02-13.

 


[1] L’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada de 1855 (18 Vict. c. 100) marque un moment charnière dans l’instauration des structures municipales québécoises. Entrée en vigueur le 1er juillet 1855, cette loi récupère et bonifie le contenu des lois précédentes et constitue ainsi la base d’un régime municipal unique qui s’avérera durable, en répartissant les pouvoirs locaux sur deux niveaux : les corporations municipales locales et les corporations de comté. Elle est refondue en 1860, dans une loi intitulée « Acte municipal du Bas-Canada de 1860 » (23 Vict., c. 61), remplacée en 1871 par le Code municipal de la Province de Québec (34 Vict. c. 68).

[2] Sauf indication contraire, le contenu de la présente capsule réfère au texte et aux numéros d’articles du Code municipal de la province de Québec, tel qu’existant le 31 décembre 1971, soit immédiatement avant l’entrée en vigueur de la Loi sur l’évaluation foncière (LEF)

[3] Alors que le terme « cotiseur » est employé dans les lois adoptées avant 1855 sous le Régime britannique, seul le terme « estimateur » est utilisé dans le Code municipal pour désigner les personnes légalement responsables de dresser les rôles d’évaluation foncière des municipalités. Il est ensuite remplacé par le terme « évaluateur », introduit à compter de 1972 par la Loi sur l’évaluation foncière.

[4] Le Code municipal permet au conseil local de déclarer imposables certains biens meubles et personnes énumérées aux articles 698 à 704. Cela vise notamment les fonds de marchandises tenus par des marchands, les commerces, manufactures, établissements financiers ou commerciaux, occupations, arts, professions, métiers ou moyens de profit et d'existence, exercés dans la municipalité, ainsi que les locataires et les habitants mâles majeurs résidant dans la municipalité et non autrement taxés.

[5] La Cour de magistrat de comté ou de district est un type de tribunal de première instance à caractère régional créé en 1869, où le magistrat de district est un avocat qui y siège seul. La Cour qu’il préside n’a de compétence que sur le territoire de la localité ou du comté qui lui est assigné. Outre les demandes de nature personnelle ou mobilière de faible valeur en litige, elle traite aussi les cas de recouvrement ou versement de dîmes, de taxes, de cotisations municipales et scolaires. En 1922, il existe 21 magistrats de district. Ce nombre atteint 66 en 1964. En 1965, la Cour de magistrat est remplacée par la Cour provinciale, laquelle a toutefois juridiction sur l’ensemble du territoire québécois.

[6] En 1971, le Québec compte 1 398 municipalités qui n’ont pas le statut de cité ou de ville, dont 260 ont une population inférieure à 500 habitants.

 

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