1.11 Règlement sur la forme et le contenu minimal de divers documents

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Présentation et sommaire

Le Règlement sur la forme et le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale est édicté par le ministre des Affaires municipales, en vertu des pouvoirs de réglementation que lui confère la Loi sur la fiscalité municipale. Il sert à prescrire le détail des renseignements que doivent minimalement contenir quatre documents destinés aux contribuables municipaux : la formule de demande de révision, l’avis d’évaluation, le compte de taxes et l’avis de modification du rôle. En assurant l'uniformité de l’information diffusée aux citoyens, il vise à leur faciliter la compréhension de l’administration locale.

Initialement édicté en 1980, dans le cadre de la réforme de la fiscalité municipale, ce règlement a été remplacé trois fois (en 1983, 1992 et 2020), a été modifié plusieurs fois et a porté différents titres. La présente capsule relate l’évolution de ces prescriptions réglementaires et de leurs enjeux, au fil des quatre « versions » de ce règlement ayant existé à ce jour.

Préambule

Le Règlement sur la forme et le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale a pour fonction de prescrire la nature et, dans certains cas, la présentation des renseignements que doivent comporter certains documents qui sont destinés à l’usage des contribuables municipaux, soit la formule[1] de demande de révision, l’avis d’évaluation, le compte de taxes, l’avis de modification du rôle.

Comme la loi en confie la production ou la diffusion aux municipalités, les documents visés par ce règlement ne résultent pas directement des pratiques d’évaluation foncière municipale[2], mais ils en constituent toutefois la suite en matière d’information et de droits des contribuables fonciers. Dans certains cas, leur production est confiée à l’évaluateur municipal, dont les fonctions l’amènent à discuter du contenu de ces documents avec les citoyens. C’est pourquoi la présente capsule relate l’historique de ce règlement, au regard de l’avis d’évaluation, de l’avis de modification et de la formule de demande de révision.

Il est toutefois à noter que l’historique du contenu minimal du compte de taxes municipales est volontairement omis de cette capsule, considérant que les dispositions réglementaires en cause concernent davantage la fiscalité municipale que les pratiques d’évaluation foncière.

Contexte préalable à la réglementation sur le contenu minimal de divers documents

Avant la réforme de la fiscalité municipale, implantée à compter de 1980, il n’existe pas de réglementation régissant le contenu des documents relatifs à l’évaluation foncière et destinés au contribuable municipal. Jusqu’en 1971, les dispositions du Code municipal et de la Loi des cités et villes déterminent le contenu du compte de taxes municipales, seul document alors destiné à fournir les renseignements pertinents.

À compter de 1972, la Loi sur l'évaluation foncière (LEF) instaure la notion distincte d’« avis d’évaluation » et prescrit les quelques renseignements qui doivent y figurer[3]. Elle prévoit toutefois que ces renseignements peuvent figurer au compte de taxes, lequel tient alors lieu d’avis d’évaluation. En décembre 1978, cette loi accorde au ministre des Affaires municipales[4] le pouvoir de réglementer le contenu de divers documents relatifs à la fiscalité municipale, avec l’objectif de mieux informer la population, pour lui faciliter une meilleure compréhension de l’administration locale.

Reconduit dans la Loi sur la fiscalité municipale (LFM), en vigueur depuis 1980, ce pouvoir ministériel de réglementation (art. 263, par. 2°) vise les mêmes documents que la LEF, auxquels s’ajoutent toutefois la formule de plainte, la proposition de correction d’office[5] et l’avis de modification du rôle.

Réglementation initiale de 1980

Le 9 décembre 1980, le ministre Jacques Léonard édicte le Règlement prescrivant le contenu minimal de l’avis d’évaluation et des comptes de taxes municipales, lequel entre aussitôt en vigueur (1980 G.O.2, 6651).

Plus élaboré que les exigences précédentes de la LEF quant à l’avis d’évaluation, ce règlement énumère dix éléments (au lieu de quatre) qui doivent au moins y figurer. Il innove particulièrement en prescrivant à cet avis :

-        le numéro matricule d'identification de l'unité d'évaluation;

-        la valeur distincte du terrain et du bâtiment compris dans l’unité d’évaluation;

-        la partie imposable et celle non imposable de la valeur, ainsi que la disposition en vertu de laquelle cette dernière n'est pas imposable, le cas échéant;

-        le nom de l’organisme municipal responsable de la confection du rôle d'évaluation;

-        l'inclusion d’un texte prédéfini (annexé au règlement) exposant les droits de plainte à l’égard du rôle.

Le contenu de ce règlement est entièrement remplacé en 1983, sans qu’aucune modification ne lui ait été apportée depuis son édiction.

Réglementation révisée de 1983

Le 4 octobre 1983, le ministre Jacques Léonard édicte le Règlement sur la forme ou le contenu minimal de divers documents relatifs à l’évaluation et à la fiscalité municipale (RFCM2). Ce règlement remplace entièrement les dispositions ayant formé celui de 1980. Il entre en vigueur le 26 octobre 1983 et s’applique aux documents relatifs à tout exercice financier à compter de 1984 (1983 G.O.2, 4301).

Bien qu’il le remplace entièrement, ce nouveau règlement reprend, dans une formulation révisée, toutes les prescriptions en vigueur depuis 1980 quant à l’avis d’évaluation, à propos duquel il apporte cependant des ajouts substantiels qui consistent à :

-        indiquer la proportion médiane et le facteur comparatif du rôle établis en vertu de la LFM;

-        indiquer les renseignements nécessaires aux fins de la taxe scolaire;

-        limiter la mention des valeurs distinctes de terrain et de bâtiment aux cas où une taxe est imposée sur la base de la valeur du terrain ou du bâtiment;

-        mentionner que le terrain est assujetti à l’imposition de la surtaxe sur les terrains vagues, le cas échéant;

-        indiquer la superficie, l'étendue en front ou une autre dimension du terrain, dans le cas où une taxe est imposée sur la base d’une telle dimension.

Le RFCM2 instaure également l’obligation d’utiliser des formules prédéfinies aux fins du dépôt d'une plainte à l'égard du rôle d'évaluation foncière et du rôle de la valeur locative. Annexée au texte du règlement, l’image de chacun de ces documents comporte une partie à compléter (au recto), ainsi que les renseignements relatifs au droit de plainte et à la procédure afférente (au verso).

Ce règlement fait ensuite l’objet d’amendements significatifs en 1984 (1984 G.O.2, 5476), lesquels exigent, à compter de l’exercice financier 1986, d’ajouter à l’avis d’évaluation :

-        la mention d’un ou de plusieurs des lots ou des partie de lots compris dans l’unité d’évaluation;

-        la valeur totale uniformisée de l'unité d'évaluation;

-        l’usage de titres formels, en toutes lettres et sans abréviation, pour présenter les chiffres représentant les valeurs au rôle, la proportion médiane, le facteur comparatif et la valeur uniformisée.

En 1989, d’autres amendements sont apportés au RFCM2 (1989 G.O.2, 3157), essentiellement pour en adapter les prescriptions au régime des rôles triennaux, alors en voie d’implantation. Prenant effet à compter de l’exercice financier 1990, ces amendements remplacent les formules de plainte par de nouvelles et prescrivent d’ajouter à l’avis d’évaluation :

-        la date de dépôt du rôle;

-        la date à laquelle ont été considérées les conditions du marché servant à l’établissement de la valeur totale uniformisée ; l’usage de titres formels, en toutes lettres et sans abréviation, est prescrit à cet effet.

Le contenu amendé de ce règlement est entièrement remplacé en 1992.

Réglementation de 1992 : adaptation aux réformes

Le 30 juin 1992, le ministre Claude Ryan édicte une nouvelle version du RFCM, ré-intitulé[6] « Règlement sur la forme ou le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale » (RFCM3). Ce règlement remplace entièrement les dispositions du règlement antérieur et s’applique aux documents visés à compter de l’exercice financier 1993 (1992 G.O.2, 4506). Ce remplacement complet découle à la fois de l’entrée en vigueur de nouvelles règles de rédaction réglementaire et de l’adoption des dispositions législatives relatives à la surtaxe sur les immeubles non résidentiels (L.Q. 1991, chap. 32) et aux exploitations agricoles enregistrées (L.Q. 1991, chap. 29).

Bien qu’il le remplace entièrement, ce nouveau règlement reprend, selon une structure différente, l’essentiel des prescriptions contenues au règlement précédent. Outre divers ajustements terminologiques ou de concordance, le RFCM3 modifie toutefois les exigences quant à l’avis d’évaluation, principalement pour :

-        limiter l’obligation d’indiquer la désignation cadastrale aux seuls cas où l’unité d’évaluation ne comporte pas d’adresse;

-        exiger, pour tout terrain, la mention de sa superficie, de son étendue en front et de sa profondeur;

-        ajouter l’indication, pour toute exploitation agricole enregistrée, de la superficie de terrain comprise en zone agricole;

-        exiger l’identification de toute unité assujettie à la surtaxe sur les immeubles non résidentiels et, le cas échéant, le code de la catégorie d’immeubles à usage mixte à laquelle elle appartient.

Par la suite, le RFCM3 fait l’objet d’amendements mineurs en 1995 (1995 G.O.2, 4019), en 1996 (1996 G.O.2, 3551) et en 1997 (1997 G.O.2., 5881 et 7406). Il s’agit surtout de correctifs terminologiques ou de concordance, ainsi que de dispositions transitoires sans impact sur les pratiques d’évaluation foncière.

Par ailleurs, des changements substantiels sont apportés à ce règlement en août 1997 (1997 G.O.2, 5464). Ayant effet à compter de l’exercice financier 1998, ils consistent à :

-        adapter l’avis d’évaluation à la procédure de révision administrative, en y exigeant la mention des modalités de cette nouvelle procédure (lieu, date, montant de la demande de révision);

-        prescrire les formules requises pour déposer une demande de révision, en remplacement de celles relatives au dépôt d’une plainte;

-        imposer une distinction graphique entre l’avis d’évaluation et le compte de taxes lorsqu’ils sont inclus dans un seul document : espace spécifique à chacun, distinction facile et titres obligatoires;

-        exiger, en plus de ce que prescrit la LFM, des mentions supplémentaires à l’avis de modification, soit l’identification du rôle visé par la modification, celle des inscriptions concernées, celle de la disposition législative motivant la modification, ainsi que la date de prise d’effet de cette dernière.

Enfin, après le remplacement d’une formule de demande de révision en 1999 (1999 G.O.2, 5070), les seuls autres changements apportés au RFCM3 remontent à 2001 (2001 G.O.2, 7413). Ils découlent de la mise en application du régime des taux variés de taxation, lequel remplace celui de la taxe sur les immeubles non résidentiels. Outre le retrait des mentions relatives à ce dernier, ces nouvelles exigences réglementaires prévoient que l’avis d’évaluation doit notamment indiquer :

-        à quelle catégorie d’immeubles appartient l’unité d’évaluation visée;

-        le cas échéant, le numéro de toute classe de mixité dont fait partie l’unité parmi celles prévues par la LFM, accompagné d’explications sur la façon dont son appartenance à cette classe a été déterminée.

Le contenu ainsi amendé du RFCM3 demeure inchangé jusqu’à son remplacement complet, en 2020.

Réglementation de 2020 : accessibilité et modernisation

Le 26 février 2020, la ministre Andrée Laforest édicte une nouvelle version du RFCM, ré-intitulé[7] « Règlement sur la forme et le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale » (RFCM4). Ce règlement remplace entièrement les dispositions du règlement antérieur et s’applique à compter de 2020 ou de 2021, selon les documents visés (2020 G.O.2, 726).

Bien qu’il remplace entièrement celui initialement édicté en 1992, ce nouveau règlement en maintient les principes de base et l’essentiel des prescriptions. Il résulte toutefois d’une démarche structurée visant globalement à :

-        accroître l’intelligibilité et l’accessibilité, pour le citoyen, des documents qui y sont assujettis;

-      l’harmoniser aux règles caractérisant la modernisation réglementaire de l’évaluation foncière, instaurée depuis 2010;

-        en adapter les exigences aux outils technologiques contemporains.

Concernant toute formule de demande de révision, le RFCM4 maintient l’usage obligatoire d’un document universel, au contenu prédéfini. Il modifie toutefois les règles antérieures, à compter du 14 août 2020, pour :

-      actualiser et alléger le contenu de la formule, nouvellement présentée en format «lettre» pour en faciliter l’impression (art. 3, al. 1);

-       permettre le dépôt de la demande de révision au moyen d’une application Web pouvant être mise en œuvre par  l’organisme municipal responsable de l'évaluation (OMRE), conformément à l’édition modernisée du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ) (art. 3, al. 2);

-        exiger la transmission, par l’OMRE au demandeur, d’une attestation du dépôt de la demande de révision (art. 4).

Quant à l’avis d’évaluation requis à la suite du dépôt d’un rôle (LFM, art. 81) et à l’avis de modification faisant suite à un certificat de tenue à jour (LFM, art. 180), le RFCM4, à compter du 1er juillet 2021 :

-        harmonise les renseignements exigés avec ceux prescrits au rôle d'évaluation foncière (art. 6 et 19);

-        prescrit les titres et les noms d’affichage des renseignements selon la terminologie de l’édition modernisée du MEFQ, ceci sous une forme décodée (art. 12 et 21).

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

·       Le discours sur le budget 1978-1979 et les municipalités du Québec, revue Municipalité 78, mai 1978, pp. 3-4.

·       Loi sur l'évaluation foncière (RLRQ, chapitre E-16), à jour au 31 décembre 1979, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-02-10.

·       Gazette officielle du Québec : 1980-12-10 G.O.2, 6651; 1983-10-26 G.O.2, 4301;1984-10-14 G.O.2, 5476; 1989-06-21 G.O.2, 3157; 1992-07-15 G.O.2, 4506;1993-09-15 G.O.2, 6542; 1994-07-20 G.O.2, 3949; 1995-09-06 G.O.2, 3551; 1997-08-13 G.O.2, 5464; 1997-09-17 G.O.2, 5881; 1997-12-03 G.O.2, 7406; 1999-10-20 G.O.2, 5070; 2001-10-31 G.O.2, 7413; 2020-02-26 G.O.2, 726.

·       L'avis d'évaluation : ce qu'on doit y retrouver, Denise Boulanger, revue Municipalité, novembre 1985, p. 28.

·       Modifications réglementaires sur le contenu minimal de l'avis d'évaluation et du compte de taxes, bulletin Muni-Express, août-septembre 1992, p. 1.

·       Biographie du député Claude Ryan (1925-2004), Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca), juin 2009.

·       Biographie du député Jacques Léonard, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca), décembre 2016.

·       Biographie de la députée Andrée Laforest, Site web de l'Assemblée nationale du Québec (www.assnat.qc.ca), décembre 2018.

·       Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, chapitre F-2.1), à jour au 2017-11-30, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-02-10.

·       Règlement sur la forme ou le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale (chap. F-2.1, r. 6), à jour au 2017-11-15, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-02-10

·       Règlement sur la forme et le contenu minimal de divers documents relatifs à la fiscalité municipale, Ministère des Affaires municipales et de l'Habitation, EFexpress #30, 2019-07-03, p. 2.



[1] Bien que le mot « formulaire » s’avère aujourd’hui plus approprié pour désigner un document à la structure prédéfinie destiné à consigner divers renseignements, le mot « formule » est exceptionnellement employé dans la présente capsule, en raison du fait qu’il figure toujours au texte officiel du RFCM.

[2] L’avis d’évaluation (LFM, art. 81, al. 1) transmis au contribuable est produit par la municipalité, à partir des renseignements contenus au rôle d’évaluation déposé par l’évaluateur. Il en est de même pour le compte de taxes (LFM, art. 81, al. 2), auquel la municipalité incorpore les données fiscales pertinentes. L’avis de modification (LFM, art. 180) est aussi produit par la municipalité, à partir du certificat que lui transmet l’évaluateur ayant effectué la modification en cause. Le contenu de la formule de plainte (de 1984 à 1997) ou de demande de révision (depuis 1998) est entièrement défini par le gouvernement (LFM, art. 129).

[3] De 1972 à 1979, la LEF prescrit l’envoi postal d’un avis, accompagné du compte de taxes, indiquant à chaque contribuable les immeubles portés à son nom, la valeur inscrite pour chacun d'eux, la dénomination pour fins de cotisations scolaires, la façon de formuler une plainte et le délai dans lequel une plainte doit être déposée (LEF, art. 25).

[4] L’ajout, en décembre 1978, de l’article 96a à la LEF instaure un pouvoir ministériel de réglementation, notamment quant à la forme et au contenu minimal de l'avis d'évaluation, ainsi que du certificat de l'évaluateur apportant une modification au rôle. Ce nouveau pouvoir n’est finalement pas utilisé sous la juridiction de la LEF, laquelle est abrogée et remplacée par la LFM à compter de 1980.

[5] À ce jour, le pouvoir de réglementation quant au contenu minimal de la proposition de correction d’office (LFM, art. 153) reste inutilisé.

[6] Très semblable au titre du RFCM de 1983, celui du règlement de 1992 ne comporte plus les mots « à l’évaluation et ».

[7] Pratiquement identique au titre du RFCM3 de 1992, celui du règlement de 2020 s’en distingue seulement par le remplacement du mot «ou» par le mot «et» (… la forme et le contenu …).

 

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