4.4 Fichier des mutations immobilières

Présentation et sommaire

Le fichier des mutations immobilières est un ensemble de renseignements que l’évaluateur municipal tient à jour concernant les transferts de propriété des immeubles qu’il doit évaluer. Prescrit par la réglementation, ce fichier permanent rassemble et standardise les données provenant des avis de mutation, sur le territoire de chaque municipalité. Ces données servent à la tenue à jour des inscriptions au rôle d’évaluation concerné, ainsi qu’à l’analyse des conditions du marché pour établir les valeurs.

Exigé par ordonnance ministérielle à compter de 1977, le fichier central des données du marché de chaque municipalité est d’abord constitué par des formulaires standardisés, conçus pour recueillir, trier et analyser les renseignements pertinents sur les ventes d’immeubles. Par la suite, ces formulaires sont graduellement remplacés par des fichiers informatisés, lesquels doivent porter sur les transactions conclues sur des périodes rétroagissant de 2 à 4 ans, selon les époques.

Raison d’être du fichier des mutations immobilières en évaluation municipale

Enregistré au bureau de la publicité des droits, chaque avis de mutation immobilière décrit les modalités convenues entre un cédant et un acquéreur lors d’une transaction, ainsi que les droits qui sont alors modifiés pour chacun d’eux. La collecte de renseignements pertinents sur les transactions d’immeubles survenues sur le territoire d’une municipalité sert à :

• tenir à jour le rôle d’évaluation foncière, notamment pour y inscrire tout nouveau propriétaire ou y modifier les inscriptions relatives aux immeubles transigés;
• fournir des indications pertinentes sur les conditions du marché qui existent sur ce territoire, élément essentiel aux analyses permettant d’établir la valeur réelle de tous les immeubles qui s’y trouvent.

Prescrit par la réglementation et compris au processus décrit au Manuel d’évaluation foncière du Québec, le fichier des mutations immobilières est un fichier permanent où sont continuellement colligées, par un moyen informatique et selon une forme standardisée, les données contenues dans les avis de mutation. Ces données y sont mises en relation avec d’autres fichiers (description de l’immeuble, voisinage, etc.) et sont bonifiées par les conclusions de l’évaluateur municipal quant à la représentativité de chaque transaction analysée.

Données du marché en usage avant les réformes des années 1970

Prenant origine sous le Régime britannique, les dispositions législatives régissant les pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale sont transposées, à compter de 1871, dans le Code municipal et dans la Loi des cités et villes, ainsi que dans les chartes particulières à certaines villes. Pendant environ 100 ans, ces dispositions sont appliquées individuellement par chaque municipalité^[1]. Bien que souvent modifiées, elles ne font pas mention de la collecte et de l’utilisation, par les estimateurs^[2] municipaux, des données provenant des actes translatifs de propriété.

L’obtention et la conservation des données du marché servant à établir les valeurs réelles aux rôles d’évaluation relève alors du choix des estimateurs locaux, selon des organisations très variées (services permanents des grandes villes, municipalités rurales, firmes privées, etc.). Tous ont cependant une source commune – et indispensable – de renseignements : le bureau d’enregistrement des droits réels^[3].

Après avoir consulté ou obtenu copie des actes de vente enregistrés, chaque estimateur dresse son propre fichier où il accumule les données qu’il juge pertinentes aux fins de l’exécution de son mandat. Avant 1975, cela prend généralement la forme de fiches sommaires propres à chaque organisation, complétées lors de la consultation des actes et regroupées selon la nature des propriétés transigées (terrains, résidences, commerces, etc.).

Standardisation des données du marché utilisées en évaluation municipale

Devant la nécessité de procéder à une réforme de la fiscalité municipale au Québec, fondée sur le raffermissement de l’impôt foncier, deux commissions royales d’enquête (Commission Tremblay en 1956 et Commission Bélanger en 1965) signalent de graves lacunes en matière d’évaluation foncière, notamment quant à l’hétérogénéité et à la fiabilité discutable des méthodes d’évaluation utilisées à cette fin. Ces commissions concluent à l’impossibilité de réformer la fiscalité municipale sans réformer d’abord l’évaluation foncière, dont la fiabilité est jugée préalablement essentielle.

Au cours des années 1970, le gouvernement du Québec prend donc les moyens nécessaires pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, de façon à obtenir des résultats comparables partout. En vigueur à compter de 1972, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) rassemble et adapte les dispositions relatives à l’évaluation foncière, antérieurement contenues dans diverses législations. Elle universalise également plusieurs exigences nouvelles pour ainsi constituer la réforme de l’évaluation foncière.

La standardisation des données du marché à utiliser par les évaluateurs municipaux s’amorce en 1974, par les expérimentations du ministère des Affaires municipales (MAM), avec le Comité du Manuel de la Corporation professionnelle des évaluateurs agréés (CPEAQ) et quelques municipalités « pilotes »^[4]. Ces travaux conduisent à l’élaboration d’un formulaire intitulé « Rapport analytique et comparatif de données du marché immobilier », diffusé par le MAM à compter de 1975. Ce formulaire est alors destiné à la création, pour chaque municipalité, d’un fichier des transactions immobilières relié au rôle d’évaluation et aux autres fichiers de renseignements, afin de servir à plusieurs opérations du processus d’évaluation foncière municipale.

Une ordonnance ministérielle générale^[6], rendue en mars 1977, exige des municipalités qu’elles confectionnent leur premier rôle « de nouvelle génération », au plus tard pour l’année 1984. Elle impose à cette fin de réaliser 10 étapes obligatoires, dont celle de constituer un fichier central des données du marché et des titres de propriétés.

Aussi adopté en mars 1977, le Règlement numéro 1 présente le cheminement à suivre quant à la réalisation des étapes prescrites de confection de tels rôles. À cette fin, ce règlement impose aux évaluateurs municipaux de se conformer aux consignes de l’édition 1976 du MEFQ et d’utiliser les formulaires qui y sont décrits. Il exige notamment que le formulaire 1.3 soit utilisé^[7] pour recueillir et noter les renseignements qui y sont requis selon le MEFQ, concernant au moins :

• les ventes conclues et enregistrées au cours des 24 mois précédant la date d’évaluation prévue par la loi;
• les titres et transactions, autres que les ventes, survenus au cours de cette période.

Pour assurer le respect de ces exigences, le MAM vérifie ensuite systématiquement, de 1977 à 1985, la conformité des principaux fichiers prescrits. Pour chaque municipalité, le nombre et le contenu des formulaires formant le fichier central des données du marché et des titres de propriétés sont notamment visés par cette surveillance administrative. Les subventions prévues par le Programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation sont autorisées à partir des constats ainsi effectués, de même que les retenues d’argent afférentes aux correctifs requis.

Évolution des exigences réglementaires et normatives

Après avoir complété, manipulé et trié des milliers^[8] de formulaires 1.3 au fins de l’implantation de cette réforme, les évaluateurs municipaux québécois les remplacent graduellement par des outils informatiques pour tenir à jour leurs fichiers des données du marché, devenus des fichiers permanents. Les exigences de la réglementation sur le rôle d’évaluation foncière (RREF) et du MEFQ à ce sujet évoluent également au fil des ans, de même que les normes de pratique professionnelle (NPP) des évaluateurs agréés, applicables au domaine de l’évaluation municipale.

Les modifications les plus significatives, instaurées de 1984 à 1999 quant aux exigences réglementaires et normatives sur le fichier des données du marché, sont résumées au tableau suivant :

De juin 2007 à avril 2010, l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec (OEAQ) diffuse une activité de formation portant spécifiquement sur l’élaboration et l’utilisation du fichier d’analyse des ventes dans la confection des rôles d’évaluation. Cette formation de 2 jours attire alors plus de 200 participants, répartis en 9 sessions.

Modernisation du fichier des mutations immobilières

En 2010, d’importants changements réglementaires et normatifs sont introduits pour adapter les pratiques d’évaluation foncière municipale au contexte professionnel et technologique contemporain. Cette modernisation vise principalement le contenu de tout dossier d’évaluation et, par extension, toutes les opérations qui y sont reliées dans le processus québécois d’évaluation foncière municipale.

Prescrite par des changements substantiels apportés au Règlement sur le rôle d’évaluation foncière (RREF) en août 2010, l’édition modernisée du MEFQ remplace alors l’ensemble des volumes formant le manuel existant, qui demeure toutefois valide pour une période transitoire. Cette modernisation du MEFQ se caractérise notamment par une restructuration complète de son contenu, désormais calqué sur les étapes du processus prescrit de confection et de tenue à jour du rôle d’évaluation foncière.

Décrit au chapitre 2 du volume 2 de l’édition antérieure du MEFQ, le fichier des mutations immobilières fait l’objet de la partie 2A de l’édition modernisée. Bien que plusieurs éléments précédents y soient reconduits, celle-ci comporte aussi des nouveautés qui s’avèrent déterminantes, dont notamment :

• l’allègement des renseignements transactionnels requis au fichier et provenant des avis de mutations;
• l’harmonisation au contenu modernisé des dossiers de propriété et du rôle d’évaluation, d’où un allègement des renseignements descriptifs requis quant aux bâtiments transigés et l’introduction de renseignements qualitatifs sur leur qualité et leur état;
• des normes universelles de transmission électronique des renseignements formant le fichier des mutations immobilières, afin d’assurer la cohérence des transmissions entre tous les intervenants concernés.

En 2013, l’OEAQ adopte une nouvelle norme de pratique en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1), notamment pour s’harmoniser à la structure et à la terminologie des prescriptions gouvernementales modernisées. Outre la prise en compte des changements réglementaires relatifs au fichier des mutations immobilières, elle précise et impose certaines exigences supplémentaires aux évaluateurs agréés à ce sujet, principalement celles consistant à :

• maintenir, au fichier des municipalités de moins de 5000 habitants, les renseignements relatifs à toute vente remontant à une période allant de 54 à 90 mois, selon des situations (NPP 20.1, point 2.1.4b);
• classifier les ventes non retenues pour fins d’analyse, selon qu’elles s’écartent du marché concurrentiel normal ou qu’elles s’avèrent en surplus statistique (NPP 20.1, point 2.1.2);
• vérifier, par une visite et un examen complet, l’exactitude des renseignements descriptifs physiques des bâtiments ayant fait l’objet de toute vente conservée aux fins d’analyses (NPP 20.1, points 2.2.2b et 2.2.2.1)

ANNEXE – Nombre de ventes immobilières au Québec

¹ Année d’enregistrement des ventes utilisées pour médiane 2 ans plus tard

² À compter de 1995, il s’agit du nombre de ventes de 1 000$ et plus

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

• Manuel d’estimation des biens-fonds, Ville de Montréal, Troisième édition, 1954, p. 97.
• Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 14 à 23
• Manuel d’évaluation foncière du Québec – Appendice 3B, Guide d’utilisation du formulaire 1.3, septembre 1975, 68 pages.
• La réforme administrative de l’évaluation foncière (Programme de formation des cadres municipaux), Ministère des Affaires municipales, mars 1977, pp. 22 et 36.
• Le règlement en vertu du paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF et documents connexes (cahier d’information), Ministère des Affaires municipales, 1977, complément explicatif no II.
• Ordonnance générale relative au premier rôle d’évaluation annuel, Gazette officielle du Québec, 1977-03-23 G.O.2, 1183.
• Réglementation sur le rôle d’évaluation foncière, Gazette officielle du Québec : 1977-03-23 G.O.2, 1183, 1283; 1983-11-09 G.O.2, 4464; 1988-09-21 G.O.2, 4915 ; 1989-06-21 G.O.2, 3144 ; 1994-09-21 G.O.2, 5702; 2010-08-04 G.O.2, 3533.
• Les normes de pratique des évaluateurs agréés – Guide, Corporation professionnelle des évaluateurs agréés du Québec, juillet 1989.
• Évaluation foncière des municipalités du Québec – Exercices financiers 1990 à 2006, Ministère des Affaires municipales.
• Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 1994, volume 2, chapitre 2-Fichier des mutations immobilières.
• Guide de pratique professionnelle, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, août 1998, Norme 20.
• Le fichier de travail pour l’analyse des ventes dans la confection d’un rôle d’évaluation foncière, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, Cahier du participant, février 2008.
• Éléments de base caractérisant la modernisation (Module 1 du programme de formation de transition sur la modernisation), MAMROT, novembre 2011, p. 34.
• Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2014, pp. 35 à 37.
• La nouvelle norme de pratique professionnelle en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1) – Cahier du participant, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2015, pp. 12-13.
• Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 2018, partie 2A-Fichier des mutations immobilières, pp. 2A-2 et 2A-3.

[1] En 1971, le Québec compte 1 662 municipalités, dont 264 ont le statut de cité ou de ville.

[2] Seul le terme « estimateur » désigne alors les personnes légalement responsables de dresser les rôles d’évaluation foncière des municipalités. Il est remplacé par le terme « évaluateur », introduit à compter de 1972 par la Loi sur l’évaluation foncière.

[3] Depuis 1994, les fonctions des bureaux d’enregistrement sont assumées par les bureaux de la publicité des droits (Loi sur les bureaux de la publicité des droits – RLRQ, chap. B-9).

[4] En 1974 et 1975, plusieurs organismes « pilotes » participent à la validation du projet de formulaire 1.3 : les communautés urbaines de Québec et de Montréal, les villes de Granby, Joliette, Longueuil, Sherbrooke, Val d’Or et Victoriaville, ainsi que les comtés de Portneuf, Richmond et Verchères.

[5] Le formulaire 1.3 MAM est une adaptation du système Keysort, développé et commercialisé par la McBee Company pour faciliter le tri manuel de documents pré-encodés. L’entaillage structuré des perforations sur le pourtour du document cartonné permet ensuite de sélectionner les « cartes McBee » par l’insertion d’une aiguille dans ces perforations.

[6] Bien que qualifiée de « générale », cette ordonnance ministérielle ne s’applique qu’aux cités et villes autonomes ou comprises dans une communauté urbaine ou régionale. Les autres municipalités locales comprises dans les corporations de comté font ensuite, de 1977 à 1979, l’objet d’ordonnances particulières, par comté. Ces ordonnances particulières comportent toutefois exactement les mêmes exigences que l’ordonnance générale.

[7] Une disposition particulière de l’ordonnance ministérielle (article 1c) permet toutefois, aux municipalités dont le rôle est confectionné par un évaluateur permanent, de remplacer l’utilisation du formulaire 1.3 M.A.M par un fichier central informatisé contenant les renseignements exigés par la réglementation, ceci sous réserve de l’approbation du ministre des Affaires municipales.

[8] Le nombre total de ventes immobilières enregistrées au Québec varie autour de 200 000 par année, selon l’intensité de l’activité économique.