4.14 Rôle de la valeur locative

Présentation et sommaire

Le rôle de la valeur locative est un inventaire nominatif et estimatif des lieux d’affaires^[1] situés sur le territoire de toute municipalité qui choisit de le faire dresser afin d’imposer une taxe d’affaires. Inscrite au nom de la personne qui y exerce l’activité d’affaires, la valeur locative de chaque lieu visé est établie sur la base du loyer annuel brut le plus probable qui proviendrait de sa location, aux conditions du marché.

D’abord implantée en 1796 pour aider à financer les travaux de voirie à Québec et Montréal, la valeur « annuelle » se généralise, à partir de 1855, comme base d’imposition des commerces, métiers et professions. Elle fait alors partie des données requises au rôle d’évaluation. Introduite en 1958 par la Loi des cités et villes, la valeur « locative » sert ensuite à imposer la taxe d’affaires. La réforme de l’évaluation foncière amorcée en 1972 confère une existence distincte aux rôles de la valeur locative et les principes qui s’y appliquent sont harmonisés à ceux régissant les rôles fonciers. À la suite de l’adoption, en 1992, d’un régime de taxation propre aux immeubles non résidentiels, l’usage du rôle de la valeur locative a graduellement diminué et s’avère aujourd’hui très marginal.

Origines de la valeur annuelle comme base d’imposition

Sous le Régime français, l’organisation territoriale et sociale en Nouvelle-France repose sur le régime seigneurial. Le développement de chaque seigneurie est fondé sur l’accès aux voies navigables, sous la gouverne d’un seigneur qui y assure l’entretien des routes et des ponts, ainsi que le maintien de l’ordre. Outre les travaux de corvée^[2] requis sur le domaine du seigneur, chaque colon doit également lui verser une redevance annuelle sur le fonds de terre qu’il occupe, ce qui constitue à la fois un loyer et une forme d’impôt foncier local.

Après l’instauration du Régime britannique, l’organisation seigneuriale demeure en application jusqu’à l’implantation d’un nouveau régime foncier, amorcée en 1791. La propriété des terres est alors graduellement remise aux colons et d’importants travaux de corvée leur sont imposés pour améliorer ou construire des voies terrestres praticables et interconnectées, favorisant ainsi la colonisation du territoire inaccessible par voie navigable. À cette fin, une loi sur les chemins et les ponts^[3] est adoptée en 1796.

Cette loi contient une disposition spécifique aux cités de Québec et de Montréal permettant aux autorités locales d’imposer, en cas d’insuffisance des corvées, une cotisation aux propriétaires fonciers, répartie sur la base de la valeur annuelle de leurs biens-fonds, estimée chaque année. Appelés « cotiseurs », les officiers chargés de cette tâche sont des citoyens nommés tous les ans par les autorités locales. Ils doivent alors :

faire une estimation de la « valeur annuelle » (soit le montant que pourrait en tirer annuellement leur propriétaire, peu en importe la source) de toutes les terres, emplacements, maisons et bâtiments assujettis à la cotisation;
spécifier la somme à être payée par tout occupant du bien-fonds ainsi estimé, suivant le taux de cotisation fixé pour l’année;
certifier lesdites estimations et sommes à payer et les délivrer dans les deux mois de leur entrée en fonction.

Pendant plusieurs années ensuite, ces règles – particulières à ces 2 villes mais incluses dans une loi générale – continuent d’être appliquées, et sont même transposées, en 1832, dans les lois d’incorporation des cités de Québec (1 Guill. IV, c. 52) et de Montréal (1 Guill. IV, c. 54).

Inspirées des façons de faire britanniques déjà en application ailleurs, ces quelques dispositions législatives, adoptées pour financer équitablement les travaux d’infrastructure à Québec et Montréal, marquent le début des pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale.

Évolution de la valeur annuelle comme base d’imposition

À partir de 1840, diverses interventions législatives visent à créer, partout au Bas-Canada, des instances locales et régionales dotées d’un pouvoir de taxation sur la valeur des biens fonciers. Bien que mal reçus par les citoyens et restés peu appliqués, ces projets législatifs universalisent notamment d’importantes notions d’évaluation foncière. Ainsi, les lois successivement adoptées^[4] en 1840, 1845 et 1847 prévoient :

l’estimation, chaque année, de la valeur annuelle des propriétés par des cotiseurs élus dans chaque corporation locale (1840);
l’estimation, aux 5 ans, de la valeur (et non plus la valeur annuelle) des propriétés par des estimateurs (et non plus des cotiseurs) nommés (et non plus élus) par le conseil municipal (1845);
l’estimation, aux 5 ans, de la « valeur actuelle » des propriétés, ainsi que leur valeur annuelle, fixée à six pour cent de la valeur actuelle estimée (1847).

Après ces tentatives infructueuses, ce n’est finalement qu’en 1855 que l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada^[5] établit et généralise les bases durables du régime municipal québécois, y compris en ce qui concerne les pratiques d’évaluation foncière. Entre autres, cette loi :

élimine la notion de valeur annuelle des biens-fonds et remplace celle de valeur actuelle par le seul terme « l’évaluation », laquelle est faite aux 5 ans (art. LXV, par. 1);
exige d’estimer comme étant une propriété distincte des immeubles :
la valeur du commerce ou métier de tout marchand, fabricant, commerçant ou maître ouvrier, établie d’après les profits annuels moyens des deux années précédentes (art. LXX, par. 1);
la valeur de l’office ou profession de tout juge, fonctionnaire civil, avocat, notaire, médecin, chirurgien, ingénieur civil ou arpenteur résidant dans la municipalité et y remplissant les devoirs de sa charge ou profession, établie selon la même manière (art. LXX, par. 2);
impose aux estimateurs de dresser et signer un rôle faisant voir les évaluations ainsi faites (art. LXV, par. 3). Un modèle de rôle d’évaluation annexé à la loi distingue, en colonnes différentes, les valeurs de propriété et celles de « profession ou occupation ».

Entré en vigueur en 1871, le Code municipal, reconduit globalement le fonctionnement municipal en place depuis 1855. Sous réserve des dispositions distinctes contenues aux chartes des cités de Québec et Montréal, cette loi exige que tout rôle d’évaluation indique (art. 718), entre autres :

la valeur réelle des biens-fonds imposables ainsi que leur valeur annuelle;
le revenu annuel de tout immeuble ou partie d’immeuble imposable;
le montant annuel du salaire ou revenu professionnel des occupations imposables (juge, notaire, médecin, etc.). À ce sujet, doit être déposé un état annuel de toutes les personnes taxées à raison de leur emploi, profession, genre d’affaires, ou de leur loyer, ou à raison de leurs propriétés mobilières (art. 585).

Adoptée en 1876 pour tenir compte de la croissance rapide du nombre et de la taille des municipalités, la Loi des cités et villes (LCV) reprend de nombreux éléments du Code municipal mais renferme aussi plusieurs dispositions spécifiquement adaptées à la gestion des villes. En matière de valeur locative, on y stipule notamment que :

la valeur annuelle des biens imposables doit être inscrite dans une colonne distincte au rôle (art. 485);
le rôle doit contenir les noms des locataires et le montant du loyer annuel payé par chacun d’eux (art. 485);
une taxe peut être imposée sur la valeur moyenne estimée des fonds de marchandises ou effets de commerce (art. 525, à compter de 1903).

À partir de 1958, la LCV permet aux municipalités concernées de remplacer les droits annuels ou taxes fixes aux entreprises par une taxe dite « d’affaires », imposée à l’occupant sur la valeur annuelle – aussi appelée « locative » – des immeubles dans lesquels s’exercent les commerces, manufactures, affaires, professions et autres moyens de profit ou d’existence (art. 527). Harmonisée aux dispositions analogues déjà en application à Québec et Montréal^[6], cette disposition généralise alors la possibilité, pour les municipalités urbaines, d’utiliser la valeur locative comme base d’imposition des taxes d’affaires.

Les modalités d’établissement des valeurs locatives annuelles relèvent uniquement du choix des estimateurs locaux et demeurent très peu documentées^[7], autrement que par les textes législatifs concernés.

La valeur locative et la réforme de l’évaluation foncière

Devant la nécessité, constatée par la Commission Bélanger en 1965, de réformer la fiscalité municipale au Québec, il s’avère que l’hétérogénéité et la fiabilité discutable des méthodes alors utilisées rendent ce projet irréalisable sans réformer d’abord l’évaluation foncière sur des bases uniformes et plus scientifiques. Aussi examinée par cette commission, l’imposition de divers permis, licences, droits annuels et taxes personnelles tenant lieu de taxe d’affaires est jugée discriminatoire. Elle recommande alors :

de les remplacer par une seule taxe à être imposée sur la valeur locative des lieux occupés;
d’étendre cette possibilité à toutes les municipalités québécoises, rurales comme urbaines;
d’assujettir l’établissement de la valeur locative aux mêmes contrôles gouvernementaux que la valeur foncière.

Entrée en vigueur en 1972, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) rassemble toutes les dispositions relatives à l’évaluation foncière, antérieurement contenues dans diverses lois ou chartes particulières. Il en est de même quant au rôle de la valeur locative, visé par une section spécifique de cette loi (art. 28 à 32), où il est notamment stipulé que :

toute municipalité peut faire dresser un rôle de la valeur locative d’une partie ou de tous les immeubles inscrits à son rôle d’évaluation foncière, selon chaque terrain ou local pouvant être occupé distinctement;
inscrite à ce rôle au nom de l’occupant d’un tel terrain ou local, la valeur locative s’établit sur la base du revenu annuel qui proviendrait de sa location aux conditions du marché;
lorsque la municipalité compte l’utiliser, ce rôle distinct^[8] est dressé chaque année (nonobstant la périodicité applicable aux rôles fonciers) et il a effet pour la période d’imposition des taxes basées sur ce rôle;
sauf incompatibilité, toutes les autres dispositions de la LEF relatives au rôle d’évaluation foncière (confection, dépôt, tenue à jour, plaintes, etc.) s’appliquent mutatis mutandis au rôle de la valeur locative.

À partir de 1977, les ordonnances ministérielles et la réglementation instaurent une réforme administrative des pratiques d’évaluation foncière. L’usage du Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ) et de fiches techniques universelles devient alors obligatoire aux fins de la confection et de la tenue à jour des rôles d’évaluation.

Bien que régis par les dispositions de la LEF, les rôles de la valeur locative ne sont toutefois pas visés par cette réforme administrative et la méthodologie afférente n’est pas documentée au MEFQ. Aucun guide ni formulaire officiel n’étant diffusé à ce sujet, les pratiques en ce domaine continuent alors de relever individuellement de chaque évaluateur.

Les rôles de la valeur locative depuis la Loi sur la fiscalité municipale (1980)

À compter de 1980, la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) instaure une importante réforme et rassemble, en une même loi, de nouvelles dispositions fiscales et celles régissant déjà l’évaluation foncière. Sans remettre en cause l’essentiel des pratiques d’évaluation municipale déjà exigées depuis 1972, cette loi y introduit plusieurs changements et ajouts significatifs. En ce qui concerne les rôles de la valeur locative, la LFM :

en restreint l’usage à l’imposition de la taxe d’affaires et de certaines autres compensations ou tarifs, écartant ainsi les locaux résidentiels du contenu de tels rôles (art. 185);
y détermine l’inscription par lieu d’affaires, au nom de tout occupant d’une unité d’évaluation qui y exerce une activité économique ou administrative en matière de finance, de commerce, d’industrie ou de services, un métier, un art, une profession ou toute autre activité constituant un moyen de profit, de gain ou d’existence, sauf un emploi ou une charge (art. 188 et 232);
précise la définition de la valeur locative, en spécifiant les éléments devant y être inclus ou non (art. 190);
accorde au ministre des affaires municipales le pouvoir d’adopter des règlements pour :
prescrire la forme et le contenu du rôle de la valeur locative, ainsi que le processus de sa confection et de sa tenue à jour, y compris les formulaires à utiliser à ces fins (art. 263, par. 1°);
prescrire les règles permettant de déterminer à quelle proportion médiane de la valeur locative réelle des lieux d’affaires ou des locaux correspondent les valeurs inscrites au rôle de la valeur locative d’une municipalité (art. 263, par. 5°).

En décembre 1980, un règlement sur la proportion médiane du rôle de la valeur locative est édicté^[9]. Analogue à celui applicable aux rôles fonciers, ce règlement énonce les règles régissant la mesure du niveau de chaque rôle de la valeur locative. La mesure annuelle ainsi prescrite résulte de l’analyse, pour différents baux, du rapport entre la valeur locative au rôle et le loyer annuel versé en location. Ce règlement est toutefois abrogé à compter de l’année 1994, alors que prend effet une disposition ajoutée à la LFM, statuant que la proportion médiane du rôle d’évaluation foncière d’une municipalité constitue aussi, lorsqu’il en existe un, celle de son rôle de la valeur locative (1993, c. 43, a. 14).

Depuis l’entrée en vigueur de la LFM, aucune réglementation ne régit la forme, le contenu et le processus applicables aux rôles de la valeur locative, éléments qui ne sont pas documentés non plus au MEFQ.

Applicables à compter de 1992, plusieurs modifications sont apportées à la LFM en matière de finances municipales, dont l’instauration de la surtaxe sur les immeubles non résidentiels. Cet ajout législatif consiste sommairement à :

créer une assiette distincte d’imposition foncière, formée des valeurs imposables des immeubles totalement non résidentiels et de la portion concernée de la valeur des immeubles mixtes;
permettre aux municipalités d’imposer, en plus de la taxe foncière générale, une taxe spécifique sur cette assiette.

Pour plusieurs municipalités, cette nouvelle avenue de taxation foncière des propriétés non résidentielles s’avère plus simple à gérer et plus facile à percevoir des propriétaires fonciers que la taxe d’affaires imposée aux occupants des mêmes immeubles, sur la base de leur valeur locative. Comme ces deux modes de taxation demeurent facultatifs, les municipalités abandonnent graduellement la confection d’un rôle de la valeur locative. L’instauration, en 2001, du régime de taxation à taux variés accentue ensuite cette tendance.

Ainsi, alors que l’on dénombre environ 350 rôles de la valeur locative en vigueur en 1991, il en subsiste moins de 60 en 2005[10].

Données publiées quant aux rôles de la valeur locative

De 1983 à 1989, le ministère des Affaires municipales (MAM) publie annuellement un répertoire des proportions médianes des rôles fonciers et locatifs, où ces données sont détaillées selon trois ordres : code géographique, nom de municipalité et MRC/Communauté. On y trouve également quelques statistiques globales sur les rôles concernés et leur niveau, pour l’exercice financier visé.

De 1990 à 2005, un nouveau répertoire annuel de données est produit par le MAM et commercialisé par Les Publications du Québec. Une section distincte de cette publication concerne spécifiquement les rôles de la valeur locative. On y détaille notamment, pour chaque municipalité concernée et pour l’exercice financier visé :

la proportion médiane et le facteur comparatif;
le nombre de lieux d’affaires inscrits au rôle;
la valeur locative uniformisée, imposable et non imposable;

À partir de 2006, seul le site le site web du MAM est utilisé pour diffuser des renseignements statistiques concernant l’évaluation foncière au Québec. La production de répertoires distincts est alors abandonnée. Il en est de même pour la diffusion de données statistiques sur les rôles de la valeur locative, dont le nombre s’avère limité.

Le tableau présenté ci-dessous, issu des données statistiques publiées par le MAM, fournit quelques éléments intéressants quant à l’historique des rôles de la valeur locative au Québec. À ce sujet on peut notamment observer que :

environ 17% des municipalités ont un rôle de la valeur locative avant 1992, alors que ce pourcentage décroît graduellement ensuite;
à partir de 1993, la quasi-totalité des rôles de la valeur locative correspondent à la pleine valeur des loyers marchands (proportions médianes à plus de 90%);
consécutivement à la fusion de plusieurs grandes villes, le nombre moyen de lieux d’affaires s’accroît significativement à compter de 2001.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

Acte de 1796 sur les chemins et les ponts (36 Geo. III, c. 9), article LVII, sanctionné le 1796-05-07, https://books.google.ca.
Acte des municipalités et des chemins de 1855 (18 Vict., c. 100), article LXIX, sanctionné le 1855-05-30, https://books.google.ca.
Charte de la cité de Québec (19 Geo. V, chap. 95) avec amendements au 1960-03-10, Éditeur officiel du Québec, pp. 78 à 95.
Loi révisant et refondant la charte de la cité de Montréal (8-9 Eliz. II, chap. 102), sanctionnée le 1960-03-10, Éditeur officiel du Québec, pp. 291 à 315.
Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Marcel Bélanger, prés.) Gouvernement du Québec, décembre 1965, pp. 323 à 330.
Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 41-42 et 107 à109.
Code municipal de la province de Québec, Robert Tellier, Wilson & Lafleur, 1969, pp. 411 à 432.
L’évaluation des biens-fonds, Première tranche du rapport du Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Albert Boulet, prés.) Gouvernement du Québec, septembre 1969, p. 42.
Lois et jurisprudence concernant les cités et villes de la province de Québec, Jacques Viau, c.r., Wilson & Lafleur, 1971, pp. 336 à 386.
Rôle de valeur locative, revue Municipalité 74, juillet 1974, p. 10.
Les premières institutions municipales au Québec ou “machines à taxer”, Jacques L’Heureux, Les Cahiers de droit, vol. 20, n° 1-2, 1979, p. 331-356, http://id.erudit.org/iderudit/042320ar.
Loi sur l’évaluation foncière (RLRQ, chapitre E-16), à jour au 31 décembre 1979, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), articles 28 à 32.
Réglementation sur la proportion médiane, Gazette officielle du Québec : 1981-01-07 G.O.2, 23; 1984-11-14 G.O.2, 5475; 1989-06-21 G.O.2, 3166; 1992-07-15 G.O.2, 4518; 1994-10-19 G.O.2, 6091.
Répertoire des proportions médianes des rôles fonciers et locatifs – Exercices financiers 1983 à 1989, Ministère des Affaires municipales.
Évaluation foncière des municipalités du Québec – Exercices financiers 1990 à 2005, Ministère des Affaires municipales.
Guide d’application 1992 – Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant les finances municipales (Projet de loi 145), Ministère des Affaires municipales, décembre 1991, pp. 11 à 26.
Loi modifiant la Loi sur la fiscalité municipale (1993, c. 43), sanctionnée le 1993-06-18, articles 14 et 17, Site web de l’Assemlée nationale (www.assnat.qc.ca.)
Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2019-01-15, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2019-03-21.

[1] Depuis 1999, l’appellation « établissement d’entreprise » désigne officiellement les lieux à inscrire au rôle de la valeur locative (1999, c. 40, a.133). Auparavant, l’appellation « place d’affaires » instaurée en 1980 a été modifiée pour « lieu d’affaires » (1991, c. 32, a. 111). Toutefois, comme ces modifications n’ont pas eu pour effet de modifier la définition afférente, demeurée inchangée depuis 1980, seuls les termes « lieu d’affaires » sont utilisés dans la présente capsule.

[2] Dans le système seigneurial, tout colon a une obligation de « corvée », soit une participation gratuite de quelques jours par an, répartis entre les saisons, aux travaux requis sur le domaine du seigneur. Ces travaux ont priorité sur ceux que le colon doit faire pour lui-même.

[3] Adopté le 7 mai 1796, l’« Acte pour faire, réparer et changer les chemins et ponts dans cette Province, et pour d’autres effets » (36 Geo. III, c. 9) est une loi qui organise les travaux de voirie sur tout le territoire du Bas-Canada. Elle confie la direction des travaux à des responsables régionaux, secondés par un inspecteur dans chaque paroisse, seigneurie ou canton. Ceux-ci peuvent notamment imposer des jours de corvée aux citoyens masculins de 18 à 60 ans.

[4] Avant d’acquérir la stabilité, l’organisation territoriale et fiscale des localités du Bas-Canada est ponctuée par l’adoption successive de trois lois dont l’application s’avère peu fructueuse :

Ordonnance qui pourvoit au meilleur Gouvernement de cette Province, en établissant des autorités locales et municipales en icelle (1840 4 Vict., c. 4). Constitue 300 corporations municipales locales aux pouvoirs limités (clôtures, bétail, etc.) et 24 districts régionaux, dotés de plus de pouvoirs que les corporations locales.
Acte pour abroger certaines ordonnances y mentionnées et faire de meilleures dispositions pour l’établissement d’autorités locales et municipales dans le Bas-Canada (1845 8 Vict., c. 40). Élimine les districts régionaux et en transfère l’essentiel des pouvoirs aux corporations locales.
Acte pour faire de meilleures dispositions pour l’établissement d’autorités municipales dans le Bas-Canada (1847 10-11 Vict., c. 7). Maintient les municipalités de ville (4) et de village (16) mais abolit les 337 autres municipalités et en transfère les pouvoirs et responsabilités à 46 nouvelles corporations de comté.

[5] Entré en vigueur le 1er juillet 1855, l’Acte des municipalités et des chemins du Bas-Canada de 1855 (18 Vict. c. 100), accorde le statut juridique de corporation municipale à quelque 400 paroisses et cantons; leurs pouvoirs sont plus étendus qu’auparavant et comprennent ceux d’emprunter et de prélever des taxes.

[6] L’établissement de la valeur locative annuelle existe depuis très longtemps dans les chartes spécifiques des cités de Québec (1868) et de Montréal (1898), en vertu desquelles elle doit être distinctement inscrite au rôle de perception des taxes personnelles ou d’affaires qui y sont imposées.

[7] Seul guide méthodologique recensé en ce domaine, la publication « Évaluation municipale au Québec » (Jean B. Grenier, 1969) propose une démarche de normalisation des loyers servant à établir la valeur locative de divers types de propriétés aptes à la location (résidences à loyers multiples, commerces et industries). Un procédé de décapitalisation est également proposé quant aux immeubles sans marché locatif.

[8] Non abordée auparavant, l’idée de créer un rôle de la valeur locative distinct du rôle d’évaluation foncière est avancée en 1969 par le Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales, présidé par M. Albert Boulet, c.a., dans un « pré-rapport » justifié par l’urgence des réformes requises en évaluation foncière. Ce document forme ensuite le chapitre 1 du rapport final, déposé en avril 1970.

[9] Le Règlement prescrivant les règles permettant de déterminer à quelle proportion médiane de la valeur locative réelle des places d’affaires ou des locaux correspondent les valeurs inscrites au rôle de la valeur locative est d’abord édicté en 1980 (1981 G.O.2, 23), puis modifié en 1984, 1989 et 1992. Rendu inopérant par la loi (1993 c. 43, a. 13 et 17), ce règlement est abrogé en 1994 (1994, G.O.2, 6091).

[10] Le MAM ne publiant plus de données sur les rôles de la valeur locative depuis 2006, il n’est pas possible d’en dresser un dénombrement ultérieur exact. Il n’en subsisterait qu’une dizaine en 2019.