4.1 Dossier de propriété et inventaire permanent

Présentation et sommaire

Le dossier de propriété est formé d’un ensemble structuré de renseignements propres à chaque unité d’évaluation, recueillis ou établis par l’évaluateur aux fins de la confection du rôle d’évaluation. Constamment tenus à jour, les dossiers de propriété d’une municipalité forment ensemble un fichier permanent qui assure la pérennité des données servant de base à l’évaluation foncière sur le territoire concerné.

D’abord consignés sur des fiches cartonnées propres à chaque organisation municipale, ces renseignements sont ensuite standardisés sur des formulaires prescrits par le gouvernement, à compter de 1977. Des règles et normes de pratique imposent ensuite le maintien à jour de cet inventaire descriptif, par l’exigence d’un délai maximal de « réinspection ». Appelé « dossier d’évaluation » à compter de 1994, l’ensemble des renseignements alors contenus aux formulaires prescrits quant à une propriété est, depuis 2010, désigné par les termes « dossier de propriété ».

Raison d’être des dossiers de propriété en évaluation municipale

Le maintien d’un dossier permanent sur chaque propriété évaluée est une exigence favorisant la crédibilité et la stabilité de la taxation basée sur la valeur immobilière. Élément fondamental du système québécois d’évaluation foncière municipale, le dossier de propriété a pour fonctions de :

• démontrer une connaissance objective et documentée des immeubles portés au rôle;
• contenir les renseignements pertinents à l’établissement de leur valeur et en démontrer la provenance;
• assurer la pérennité des données sur lesquelles s’appuient les travaux d’évaluation municipale, tant entre les rôles successifs qu’entre les évaluateurs qui se succèdent au fil du temps.

Prescrit par la réglementation et décrit au Manuel d’évaluation foncière du Québec (MEFQ), le maintien d’un dossier de propriété pour chaque unité d’évaluation fait partie du processus de confection et de tenue à jour du rôle d’évaluation foncière. L’ensemble des dossiers de propriété du territoire de chaque municipalité forme ainsi l’un des fichiers permanents prévus à ce processus.

Dossiers individuels en usage avant les réformes des années 1970

Prenant origine sous le Régime britannique, les dispositions législatives régissant les pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale sont transposées, à compter de 1871, dans le Code municipal et dans la Loi des cités et villes, ainsi que dans les chartes particulières à certaines villes. Pendant environ 100 ans, ces dispositions sont appliquées individuellement par chaque municipalité^[1]. Bien que souvent modifiées, elles ne comportent pas d’exigences quant à la constitution et au maintien de dossiers individuels sur les immeubles évalués^[2].

Le contenu et la conservation des descriptions et des calculs concernant l’établissement des valeurs réelles aux rôles d’évaluation relève alors du choix des estimateurs^[3] locaux. Selon la nature du parc immobilier à évaluer et les procédés appliqués à cette fin, de nombreuses organisations (services permanents des grandes villes, municipalités rurales, firmes privées, etc.) utilisent des fiches d’inspection qui leur sont propres. Là où il en existe, il s’agit généralement de cartes-fiches permanentes contenant principalement une description des immeubles évalués (dimensions, matériaux, croquis), les calculs ayant mené à la valeur retenue, ainsi que les renseignements devant figurer au rôle d’évaluation (adresse, cadastre, propriétaire, valeur, etc.).

Standardisation des fiches de propriété utilisées en évaluation municipale

Devant la nécessité de procéder à une réforme de la fiscalité municipale au Québec, fondée sur le raffermissement de l’impôt foncier, deux commissions royales d’enquête (Commission Tremblay en 1956 et Commission Bélanger en 1965) signalent de graves lacunes en matière d’évaluation foncière, notamment quant à l’hétérogénéité et à la fiabilité discutable des méthodes d’évaluation utilisées à cette fin. Ces commissions concluent à l’impossibilité de réformer la fiscalité municipale sans réformer d’abord l’évaluation foncière.

Au cours des années 1970, le gouvernement du Québec prend donc les moyens nécessaires pour assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, de façon à obtenir des résultats comparables partout. En vigueur à compter de 1972, la Loi sur l’évaluation foncière (LEF) rassemble et adapte les dispositions relatives à l’évaluation foncière, antérieurement contenues dans diverses législations. Elle universalise également plusieurs exigences nouvelles pour ainsi constituer la réforme de l’évaluation foncière.

La standardisation des fiches de propriété à utiliser par les évaluateurs municipaux s’amorce par les expérimentations et développements du ministère des Affaires municipales (MAM), effectués à partir de l’expertise existante de divers services publics d’évaluation foncière, dont celui de la Ville de Sherbrooke. En décembre 1975, la LEF accorde au ministre le pouvoir de notamment prescrire le processus et les formulaires inhérents à la confection des rôles d’évaluation.

Inventaire permanent et continuité des rôles

À compter de 1984, alors que sont presque complétées plus de deux millions^[5] de fiches de propriété standardisées, le Règlement numéro 2 remplace entièrement les dispositions du règlement initial. Reprenant l’essentiel des prescriptions précédentes, il comporte également d’importants ajouts visant à assurer la pérennité de la documentation déjà produite, ainsi que la continuité des rôles à venir.

Ce règlement instaure notamment la notion de maintien de l’inventaire et exige que l’exactitude des données relatives à toute unité d’évaluation soit assurée au moins tous les dix ans, à compter du 1^er janvier 1984^[6]. Ce délai est ensuite ramené à neuf ans par une disposition législative (LFM, art. 36.1) visant à l’harmoniser au régime triennal de dépôt des rôles d’évaluation, instauré en 1989.

Publiée en octobre 1984, la deuxième édition (aussi appelée l’édition « métrique ») des volumes 4 et 5 du MEFQ instaure divers changements au contenu des fiches de propriété, surtout quant à la description et au calcul du coût neuf des bâtiments commerciaux, industriels et institutionnels (fiche 2.4.1). Elle n’acquiert toutefois un caractère officiel qu’en 1988, alors que la réglementation ouvre simultanément plusieurs possibilités :

• fiches de propriété conçues en fonction du système international d’unités de mesure, au lieu de celles antérieurement prescrites^[7];
• version informatique, plutôt que manuscrite, des formulaires prescrits;
• intercalaire de continuité permettant la tenue à jour informatique d’une fiche manuscrite.

Au total, cela triple (de 6 à 18) le nombre de formulaires prescrits pour constituer ou compléter les fiches de propriété.

En 1989, l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec (OEAQ) instaure une norme de pratique spécifique à l’évaluation municipale. On y trouve l’essentiel des obligations alors prévues au Règlement numéro 2 et au MEFQ quant à la description et à l’évaluation des immeubles. De plus, cette norme exige de l’évaluateur qu’il prenne les moyens nécessaires pour connaître l’état de l’inventaire des immeubles portés au rôle et qu’il conseille les autorités sur les moyens à prendre pour en assurer la fiabilité (NPP89 VI-3.13). Ainsi, à compter de 1990, le sommaire du rôle de chaque municipalité comprend une déclaration annuelle sur le nombre de propriétés dont l’inventaire descriptif a été vérifié (voir données en annexe de cette capsule).

Ce n’est toutefois qu’en 1994, lors de la révision des dispositions du Règlement sur le rôle d’évaluation foncière (RREF) qu’y est introduite la notion de « dossier d’évaluation », pour désigner l’ensemble des formulaires – comprenant au moins une fiche de propriété – utilisés relativement à une même unité d’évaluation^[8]. Aussi en 1994, cette notion est plus amplement documentée au volume 2 du MEFQ (Processus de traitement du rôle d’évaluation), où les dossiers d’évaluation d’une municipalité sont décrits comme formant l’un des fichiers permanents à la base de son rôle d’évaluation.

Bien qu’entièrement restructurées en 1999, les normes de pratique de l’OEAQ relatives à l’évaluation municipale sont simplement adaptées aux changements législatifs et réglementaires survenus depuis 1989. Elles s’harmonisent à la structure et à la terminologie du processus alors décrit au volume 2 du MEFQ, notamment quant à la pérennité des dossiers d’évaluation.

Modernisation réglementaire et normative des dossiers d’évaluation

En 2010, un important amendement est apporté au RREF de 1994 pour réaliser la modernisation des dossiers d’évaluation et ainsi les adapter au contexte professionnel et technologique contemporain. Ayant un impact majeur sur les pratiques d’évaluation foncière québécoises, ce changement réglementaire a notamment pour effets :

• d’éliminer les formulaires obligatoires de fiches de propriété et leurs équivalents informatiques;
• d’instaurer l’unique prescription de renseignements informatisés, précisément définis dans l’édition modernisée du MEFQ. D’ordre administratif, descriptif et de résultats d’évaluation, ces renseignements sont désormais désignés par l’appellation « dossier de propriété »^[9];
• d’imposer des règles universelles de transmission électronique des renseignements d’évaluation foncière, afin d’assurer la cohérence des transmissions entre tous les intervenants concernés.

Les mesures réglementaires de 2010 imposent alors l’implantation de cette modernisation pour tout rôle triennal entrant en vigueur en 2016 ou après, ce qui accorde aux municipalités un délai pouvant aller jusqu’à la fin de 2017, selon les situations. En 2015 toutefois, cette date butoir est reportée de 3 ans en ce qui concerne les renseignements descriptifs des bâtiments non résidentiels, ce qui porte le délai ultime à 2020 pour ce type d’immeuble.

En 2013, l’OEAQ adopte une nouvelle norme de pratique en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1), notamment pour s’harmoniser aux prescriptions gouvernementales de 2010. Outre les changements réglementaires relatifs aux dossiers de propriété qui y sont entièrement pris en compte, cette nouvelle norme innove en exigeant que la vérification de l’exactitude des renseignements descriptifs physiques :

• s’effectue par la visite et l’examen complet des immeubles compris dans toute unité d’évaluation, sous réserve de certaines circonstances;
• soit effectuée lorsque l’unité a fait l’objet d’une vente conservée aux fins d’analyses.

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ANNEXE – Dénombrement annuel des unités d’évaluation dont l’exactitude de l’inventaire descriptif a été vérifiée

Les normes de pratique de l’OEAQ exigent de l’évaluateur municipal qu’il dresse annuellement un état de situation dénombrant l’âge de la vérification d’exactitude des renseignements descriptifs des unités d’évaluation d’une même municipalité (NPP 20.1, élément 2.2.3). Ainsi, depuis 1992, le sommaire du rôle de chaque municipalité comprend une déclaration annuelle sur le nombre d’unités d’évaluation dont l’exactitude de l’inventaire descriptif a été vérifiée au cours de l’année précédente.

L’examen de la compilation provinciale des données disponibles à ce sujet permet de dégager certaines conclusions :

• une moyenne de 505 000 propriétés sont vérifiées chaque année, ce qui représente 16% du nombre total au Québec (cela englobe toutes les vérifications : ventes, constructions, rénovations, plaintes, etc.);
• avant 2001, les années de dépôt des rôles majeurs (grandes villes) correspondent à des pourcentages de vérification plus élevés;
• le pourcentage annuel de vérification a diminué légèrement depuis 2001 et représente maintenant plutôt 14% du total ;
• à ce rythme, l’ensemble des unités est globalement vérifié à tous les 7,1 ans, ce qui respecte la limite maximale de 9 ans fixée par la LFM (cela ne signifie pas pour autant que chaque unité est conforme à cette limite).

Vérification de l’exactitude de l’inventaire descriptif des unités d’évaluation depuis 1991

Source : Sommaire des rôles d’évaluation – Ensemble du Québec

Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation – 2020

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

• Évaluation municipale au Québec, Jean B. Grenier, Les Estimateurs associés Inc., 1969, pp. 68 à 71
• Lois et jurisprudence concernant les cités et villes de la province de Québec, Jacques Viau, c.r., Wilson & Lafleur, 1971, pp. 6, 50-51, 56-57, 325 à 356, 377 à 386.
• La réforme administrative de l’évaluation foncière (Programme de formation des cadres municipaux), Ministère des Affaires municipales, mars 1977, p. 39.
• Le règlement en vertu du paragraphe 2 de l’article 7 de la LEF et documents connexes (cahier d’information), Ministère des Affaires municipales, 1977, complément explicatif no VI.
• Ordonnance générale relative au premier rôle d’évaluation annuel, Gazette officielle du Québec, 1977-03-23 G.O.2, 1183.
• Réglementation sur le rôle d’évaluation foncière, Gazette officielle du Québec : 1977-03-23 G.O.2, 1283; 1983-11-09 G.O.2, 4464; 1988-09-21 G.O.2, 4915 ; 1989-06-21 G.O.2, 3144 ; 1994-09-21 G.O.2, 5702; 2010-08-04 G.O.2, 3533.
• Les normes de pratique des évaluateurs agréés, section VI, Corporation professionnelle des évaluateurs agréés du Québec, juillet 1989, pp. 23 à 29.
• Assurer la fiabilité de l’inventaire des propriétés, Alain Raby, E.A., revue Municipalité, décembre 1991, pp. 28 à 30.
• Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 1994, volume 2, chapitre 1-Processus d’évaluation.
• Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, avril 2004, pp. 39 à 42.
• Éléments de base caractérisant la modernisation (Module 1 du programme de formation de transition sur la modernisation), MAMROT, novembre 2011, pp. 4 et 12-13.
• Évaluation foncière et fiscalité municipale (Bloc EMUN du programme de formation professionnelle), Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2014, pp. 38 à 43.
• La nouvelle norme de pratique professionnelle en matière d’évaluation municipale (Norme 20.1) – Cahier du participant, Ordre des évaluateurs agréés du Québec, novembre 2015, pp. 12-13.
• Manuel d’évaluation foncière du Québec – Édition 2018, partie 2C-Dossiers de propriété, pp. 2C-1 et 2C-2.
• Loi sur la fiscalité municipale (RLRQ, c. F-2.1), à jour au 2018-07-12, LégisQuébec (www.legisquebec.gouv.qc.ca), consulté le 2018-11-05.
• Sommaire des rôles d’évaluation foncière – Ensemble du Québec (années 1992 à 2020), Ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, janvier 2020.

[1] En 1971, le Québec compte 1 662 municipalités, dont 264 ont le statut de cité ou de ville.

[2] À compter de 1959, la LCV permet toutefois à chaque conseil municipal d’ordonner que le rôle d’évaluation soit composé de fiches ou feuilles mobiles, à condition que chacune comporte l’attestation, par le greffier, de l’année de confection du rôle, même si aucun changement ne leur est alors apporté (7-8 Eliz. II, c. 19, a. 6).

[3] Seul le terme « estimateur » désigne alors les personnes légalement responsables de dresser les rôles d’évaluation foncière des municipalités. Il est remplacé par le terme «évaluateur», introduit à compter de 1972 par la Loi sur l’évaluation foncière.

[4] Bien que qualifiée de « générale », cette ordonnance ministérielle ne s’applique qu’aux cités et villes autonomes ou comprises dans une communauté urbaine ou régionale. Les autres municipalités locales comprises dans les corporations de comté font ensuite, de 1977 à 1979, l’objet d’ordonnances particulières, par comté. Ces ordonnances particulières comportent toutefois exactement les mêmes exigences que l’ordonnance générale.

[5] Bien qu’inconnu pour 1984, le premier dénombrement formel, tiré des sommaires de rôles 1991, indique un total de 2 719 725 unités d’évaluation.

[6] Dans le cas des quelques municipalités dont le premier rôle de nouvelle génération est entré en vigueur après 1984, le délai de 10 ans commence à l’entrée en vigueur de ce rôle.

[7] Cette possibilité d’utiliser les fiches de propriété référant au système international OU celles référant au système impérial demeure finalement applicable jusqu’en juillet 2000, alors que ces dernières sont définitivement retirées par la réglementation.

[8] Dans les pratiques antérieures à l’informatisation des processus, les formulaires cartonnés désignés comme fiches de propriété (1.4.1, 1.5.1, 2.4.1 et 2.5.1), tiennent souvent lieu de « contenant » pour rassembler non seulement les formulaires réglementaires, mais aussi divers autres documents jugés pertinents quant à l’unité d’évaluation en cause.

[9] Instaurée en 2010, l’appellation « dossier de propriété » remplace celle de « dossier d’évaluation », alors en usage depuis 1994. La distinction tient au fait que la modernisation réglementaire n’exige plus que la démonstration d’application de toute méthode d’évaluation utilisée figure au dossier, mais seulement les résultats en découlant.