3.4 Direction générale de l’évaluation foncière du MAM (DGEF)

Présentation et sommaire

La Direction générale de l’évaluation foncière (DGEF) est une unité administrative du ministère des Affaires municipales (MAM), ayant pour mandat de s’assurer que le système québécois d’évaluation foncière produise des valeurs équitables, de façon efficace, transparente et uniforme.

Créée en 1971 pour d’abord mettre à exécution les dispositions de la Loi sur l’évaluation foncière et ainsi réaliser la réforme administrative requise pour assurer la fiabilité de cette base d’imposition, la DGEF contribue ensuite largement à l’évolution des pratiques d’évaluation foncière municipale, principalement par le développement continu et la promotion du Manuel d’évaluation foncière du Québec. De plus, son implication en matière de formation des ressources humaines, ainsi que le partenariat développé avec sa clientèle s’avèrent déterminants pour assurer la continuité des réformes initiales.

Contexte de création de la Direction générale de l’évaluation foncière (DGEF) du MAM^[1]

Initialement implantées sous le Régime britannique, les dispositions législatives régissant les pratiques d’évaluation municipale au Québec sont ensuite davantage élaborées dans le Code municipal (1871) et dans la Loi des cités et villes (1876), ainsi que dans les chartes particulières à certaines villes. Malgré plusieurs adaptations apportées à ces dispositions au fil des ans, l’évaluation foncière relève, pendant près de cent ans, de la compétence de chaque municipalité locale et se limite à son propre territoire.

Créé législativement en 1918^[2] pour aider les municipalités à s’administrer efficacement, le ministère des Affaires municipales (MAM) a d’abord pour mission de surveiller l’administration et l’exécution des lois concernant le système municipal. Les services qui y sont initialement mis sur pied visent notamment la résolution de difficultés administratives ou financières. Sans nier les cas d’enquêtes suivies de réprimandes, l’exercice de cette mission prend ensuite graduellement la forme d’une assistance technique auprès des officiers municipaux, en divers domaines (élections, financement, comptabilité, urbanisme, etc.). Un « Service de l’évaluation foncière » est d’ailleurs mis sur pied en 1959, à la suite d’une réorganisation des tâches des inspecteurs-vérificateurs de ce ministère.

Malgré cela, l’hétérogénéité des méthodes utilisées et la qualité déficiente des évaluations, produites par les quelque 1 650 municipalités agissant individuellement, suscitent les inquiétudes de deux commissions royales d’enquête (Commission Tremblay en 1956 et Commission Bélanger en 1965), notamment quant à l’iniquité des impôts fonciers perçus sur une telle base, alors jugée peu fiable. Concluant à la nécessité d’une réforme de la fiscalité municipale au Québec, ces commissions retiennent qu’il faut d’abord y réformer l’évaluation foncière, dont la fiabilité s’avère essentielle à tout réaménagement fiscal. Elles recommandent donc au gouvernement du Québec d’assujettir toutes les municipalités aux mêmes règles d’établissement des évaluations, de façon à obtenir des résultats comparables partout.

Outre la consolidation des exigences sur l’évaluation municipale en une seule loi, il apparaît essentiel qu’un organisme gouvernemental permanent soit créé pour en assurer l’application. D’abord évoquée par la Commission Tremblay en 1956, puis plus amplement décrite par l’Association des estimateurs municipaux du Québec (AEMQ) en 1964^[3], la création d’une régie provinciale de l’évaluation foncière est formellement recommandée par la Commission Bélanger en 1965, afin de diriger, surveiller et assister les activités municipales dans ce domaine. Le mandat alors destiné à une telle régie consiste principalement à préparer un manuel d’évaluation établissant les principes et méthodes à appliquer partout, à contrôler la qualité des rôles par le suivi de l’application de ce manuel, ainsi qu’à appliquer un programme de formation des estimateurs.

Outre son mandat permanent de développement et de mise à jour du MEFQ, la DGEF procède, de 1977 à 1984, à la surveillance administrative requise pour administrer le programme d’aide à l’implantation des rôles d’évaluation (PAIRE), ainsi qu’à l’élaboration et à la révision des règlements ministériels régissant la confection des rôles alors dits « de nouvelle génération ». La mise en vigueur de la Loi sur la fiscalité municipale, en 1980, a peu d’impact sur le mandat de la DGEF, puisque cette loi reconduit l’essentiel des dispositions déjà existantes quant à l’évaluation foncière.

À compter de 1985, soit après l’implantation de la réforme administrative de l’évaluation foncière, la DGEF s’oriente surtout vers la consolidation de cette réforme, par des activités d’information et d’animation. La collaboration et les communications soutenues avec les intervenants concernés (évaluateurs, organismes responsables de l’évaluation, etc.) modifient significativement l’exercice de son mandat général, lequel consiste désormais à « s’assurer que le système d’évaluation foncière produit des valeurs équitables, de façon efficace, transparente et uniforme ».

Au fil des ans, quatre réorganisations administratives au sein du MAM ont pour effet de structurer différemment l’exercice de ce mandat, ainsi que l’appellation^[4] de la DGEF :

• 1993 : intégration de la DGEF à la nouvelle Direction générale des politiques et de la fiscalité (DGPF). Les travaux d’évaluation foncière y sont répartis en 2 services distincts et multidisciplinaires;
• 1997 : réorganisation créant la Direction des politiques et de la fiscalité (DPF) et regroupant à nouveau les travaux d’évaluation foncière en un seul service multidisciplinaire;
• 2000 : création de la Direction de l’évaluation foncière (DEF), nouvelle unité entièrement dédiée à aux développements et aux opérations d’évaluation foncière municipale;
• 2013 : regroupement de la DEF et de la Direction générale de la fiscalité, pour former la nouvelle Direction générale de la fiscalité et de l’évaluation foncière (DGFEF).

Le tableau qui suit récapitule, dans l’ordre chronologique, les noms et les mandats des différentes unités administratives chargées d’accomplir la mission du MAM en matière d’évaluation foncière, depuis 1971.

Les personnes qui ont occupé la fonction de directeur général de la DGEF et des autres unités qui lui ont succédé sont :

Au bénéfice de l’historique des pratiques d’évaluation municipale au Québec, il apparaît utile de rappeler la chronologie des ministres des Affaires municipales qui ont occupé cette fonction depuis la création de la DGEF, en 1971. Le tableau qui suit énumère diverses données à cet effet, dont les changements d’appellation de ce ministère.

Contribution de la DGEF à l’évolution des pratiques d’évaluation municipale

Le principal apport de la DGEF à l’évolution des pratiques québécoises d’évaluation municipale se fonde dans les recherches et développements menant à l’élaboration du MEFQ, dont l’usage est prescrit par la réglementation depuis 1977. Le tableau suivant énumère, en ordre chronologique, les éléments aux apports les plus significatifs à cet égard.

Depuis sa création, la DGEF exerce également une mission d’encadrement des pratiques d’évaluation foncière municipale, par l’élaboration de recommandations quant aux lois et règlements adoptés ou modifiés en cette matière. Le tableau qui suit présente les changements les plus déterminants ainsi apportés.

À plusieurs occasions, la DGEF appuie les exigences d’ordre législatif, réglementaire ou normatif, par l’élaboration et la diffusion de guides explicatifs spécifiques. Bien que n’étant pas d’usage obligatoire, ces documents tiennent lieu d’ouvrages de référence pour les évaluateurs municipaux et leurs collaborateurs. Les plus déterminants d’entre eux sont énumérés au tableau suivant :

Contribution de la DGEF à la formation des ressources humaines en évaluation municipale

Alors que s’achève la publication de la première édition du MEFQ, la DGEF poursuit sa mission de réformer les pratiques d’évaluation foncière à l’échelle du Québec en élaborant un programme de perfectionnement visant tous les intervenants concernés par la mise en application de cette réforme. Diffusé de 1975 à 1979 en collaboration avec l’École nationale d’administration publique (ENAP), ce programme vise distinctement soit les cadres et élus municipaux, soit les évaluateurs et leur personnel. Pendant plusieurs années ensuite, les documents de support utilisés lors de ces formations tiennent lieu de guides méthodologiques dans les pratiques des évaluateurs municipaux, sans que leur utilisation soit imposée.

Au cours des années 80, la DGEF se retire des activités de formation, sous réserve de quelques ateliers portant sur les mises à jour du MEFQ. Considérant que les institutions d’enseignement et le milieu professionnel sont désormais en mesure de répondre aux besoins de formation en évaluation municipale, elle définit, en 1990, sa politique d’intervention en ce domaine, à l’effet que la DGEF :

• ne dispensera plus de cours de formation en évaluation municipale;
• collaborera à l’élaboration de tels cours avec les organismes intéressés à prendre charge de leur diffusion;
• privilégiera la concertation entre ces organismes quant aux sujets à être traités.

En 1991, la DGEF du MAM conclut une entente de partenariat avec l’AEMQ et l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec (OEAQ), visant à mieux résoudre les difficultés qui existent quant à la formation académique de base en évaluation et à mieux coordonner les activités de perfectionnement en ce domaine. Après avoir cherché en vain à faire modifier les programmes de formation universitaire, le Comité tripartite MAM-OEAQ-AEMQ développe et diffuse, à compter de 1996, un programme de formation professionnelle destiné à pallier les lacunes constatées. Parmi les sept blocs de cours formant ce programme, un cours de deux jours traite spécifiquement d’évaluation municipale.

Actif jusqu’en 2002, le Comité tripartite MAM-OEAQ-AEMQ est alors fusionné au Comité de formation continue de l’OEAQ, en vertu d’une nouvelle entente prévoyant que des représentants du MAM et de l’AEMQ doivent y siéger. Ce comité est notamment chargé de répartir, selon des règles définies à l’entente, la prise en charge par l’AEMQ ou l’OEAQ des activités de formation et de perfectionnement destinées aux personnes œuvrant en évaluation municipale.

En 2010, une entente supplémentaire de collaboration MAM-OEAQ-AEMQ est conclue pour réaliser un programme de formation appuyant l’implantation de la modernisation réglementaire entrée en vigueur quelques mois plus tôt. Il est alors retenu que ce programme soit accessible à une clientèle élargie œuvrant en évaluation municipale, tant à titre professionnel que technique ou administratif.

Le tableau présenté ci-dessous dresse la liste, avec quelques données statistiques, des principales activités de formation ou de perfectionnement auxquelles la DGEF a collaboré, en matière d’évaluation municipale.

Communications de la DGEF à l’intention des praticiens de l’évaluation foncière

Au cours des 15 premières années qui suivent son instauration, la DGEF cherche avant tout à faire exécuter les dispositions législatives et réglementaires destinées à uniformiser les pratiques québécoises d’évaluation foncière. Aussi, ses nombreuses communications avec les évaluateurs municipaux et leurs collaborateurs sont surtout unidirectionnelles : promotion de la première édition du MEFQ et des formulaires prescrits (1974 à 1981), perfectionnement sur la réforme administrative à implanter (1975 à 1979) et surveillance administrative nécessaire à l’administration du programme PAIRE (1977 à 1984).

À partir du milieu des années 80, la fin du programme de subventions et la nécessité d’assurer la pérennité de la réforme maintenant implantée changent la dynamique. Bien que la DGEF poursuive la présentation régulière de conférences et la diffusion d’articles ou de communiqués, elle priorise désormais le service à la clientèle pour déployer l’exercice de sa mission et développe divers moyens d’animation et de consultation consistant à intensifier les communications avec les praticiens. Ainsi, un comité consultatif en évaluation foncière est créé en 1988 pour servir de lieu d’échanges d’information entre les professionnels responsables des rôles d’évaluation du Québec.

De plus, sur environ 20 ans, la DGEF réalise six consultations auprès de l’ensemble des services privés et publics d’évaluation municipale, sur leurs besoins et sur les enjeux liés aux interventions gouvernementales en ce domaine. Toutes amorcées par un document de travail énonçant des développements proposés, ces consultations générales ont lieu :

• en 1985, concernant la révision du règlement numéro 2 pour assurer la continuité de la réforme administrative. Elle conduit aux amendements réglementaires substantiels de 1988 et 1989;
• en 1989, en 1995 et en 1999, concernant la satisfaction envers les services offerts par la DGEF et sur les activités ou développements à prioriser. Chaque fois diffusés aux intervenants consultés, les résultats obtenus orientent ensuite les choix du MAM en matière d’évaluation foncière, notamment en ce qui concerne le MEFQ (explications méthodologiques, actualisation des barèmes de coûts, méthode de comparaison, etc.);
• en 2006, concernant les changements possibles pour actualiser le contenu des dossiers d’évaluation foncière. Les résultats obtenus mènent, en 2010, à la production de l’édition modernisée du MEFQ et aux amendements réglementaires instaurant la modernisation des règles sur la forme et le contenu des dossiers d’évaluation.

La priorité accordée au rapprochement avec la clientèle des praticiens de l’évaluation foncière conduit aussi la DGEF à développer un nouveau type de partenariat, variable selon les priorités et les enjeux. Ainsi, plusieurs groupes de travail sont constitués, au fil des ans, pour élaborer concrètement des solutions à des difficultés spécifiques. Mettant en présence des représentants des divers milieux concernés (évaluation, enseignement, industries, etc.), les principaux comités agissant sous la responsabilité de la DGEF sont :

• Comité technique sur les règles de continuité des rôles (1985 à 1988);
• Comité de coordination des travaux de développement relatifs à l’évaluation foncière des immeubles industriels majeurs (2001 à 2005);
• Comité technique sur l’évaluation des immeubles industriels majeurs au Québec (2002-2003);
• Comité d’orientation sur le barème de taux du volume 4 du MEFQ (2002 à 2006);
• Comité réviseur des développements sur la modernisation des dossiers d’évaluation municipale (2007 à 2010);
• Comité technique sur l’élaboration de solutions aux problématiques d’évaluation foncière des immeubles industriels au Québec (2010 à 2013);
• Comité consultatif sur l’implantation de la modernisation de l’évaluation foncière (2011 à 2016);
• Table d’échanges portant sur l’actualisation des barèmes de coûts unitaires du MEFQ (depuis 2017).

À partir de 2006, la DGEF utilise le site web du MAM pour diffuser des renseignements concernant l’évaluation foncière au Québec, certains étant destinés aux praticiens en ce domaine alors que d’autres s’adressent au grand public. Cet usage graduel du site web du MAM se caractérise notamment par :

• 2006 : publication du répertoire des proportions médianes et des données sur l’évaluation foncière de toutes les municipalités. Abandon du format papier de ces publications;
• 2008 : ajout de renseignements généraux sur l’organisation des travaux d’évaluation foncière, le MEFQ, le contenu du rôle d’évaluation, etc.;
• 2010 : nouvelle section relative à la modernisation 2010-2016, incluant à la fois de l’information générale à ce sujet et diverses consignes spécifiques, prescrites par la réglementation;
• 2016 : diffusion des formats de données, prescrits par la réglementation, à respecter aux fins de la transmission électronique des renseignements d’évaluation foncière.

À compter de 2012, la DGEF modernise et concentre ses communications écrites, en instaurant la diffusion d’un cyberbulletin : le DEFexpress (devenu EFexpress en 2013). Alimenté par le fichier de la clientèle tenu par le MAM sur environ 300 intervenants en évaluation foncière (évaluateurs, associations, organismes responsables, institutions d’enseignement, etc.), ce bulletin leur est périodiquement transmis par courriel. Accessible à quiconque voulant s’y abonner et archivé sur le site web du MAM après sa diffusion, il a pour fonctions de :

• diffuser brièvement de l’information émanant de la DGEF sur des sujets d’actualité;
• fournir des hyperliens permettant d’accéder à l’information plus complète, au besoin;
• réduire l’envoi de communications traditionnelles, telles les lettres et autres communiqués.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

• Sommaire du rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, février 1956, pp. 38-39.
• Le régime municipal de la province de Québec, Roger Bussières, ministère des Affaires municipales, 1964, pp. 34 à 37.
• L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec – Étude préparée pour la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, Association des estimateurs municipaux du Québec, septembre 1964, pp. 43 à 66.
• Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, gouvernement du Québec, décembre 1965, pp. 296 à 299.
• D’ici quatre ou cinq ans, le Québec aura sa réforme de l’évaluation foncière, Me Maurice Tessier, ministre des Affaires municipales, Municipalité 70, décembre 1970, p. 5.
• Nouvel organigramme du ministère des Affaires municipales, Municipalité 71, mai 1971, pp. 8-9 et 14.
• En vertu de la loi-cadre : direction générale et régionales, Maurice Tessier, Municipalité 72, janvier 1972, p. 5.
• La Direction générale de l’évaluation foncière (directeur et chefs de service), Municipalité 76, avril 1976, p. 32.
• La réforme administrative de l’évaluation foncière (Programme de formation des cadres municipaux), Ministère des Affaires municipales, mars 1977, p. 92.
• La réforme de la fiscalité municipale – Information générale, Ministère des Affaires municipales, janvier 1980, p. 23.
• Le mandat de l’évaluateur – L’action du MAM, Gérald Lellbach, Revue Municipalité, octobre 1985, p. 20.
• Une équipe à découvrir : le Service de l’animation, Denise Boulanger, journal L’Approche, avril 1986, pp. 4-5.
• Allocution de M. Jean-Paul Arsenault, sous-ministre adjoint au MAM, Congrès AEMQ 1986, Le Faisceau, octobre 1986, pp. 4-5.
• Propos tenus lors du congrès de l’AEMQ, Réjean Carrier, é.a., Le Faisceau, juin 1988, pp.17-18.
• Le service à la clientèle : LA priorité de la Direction générale de l’évaluation foncière, Réjean Carrier, É.A., Le Faisceau, été 1989, pp. 6-7.
• Le point sur le Comité consultatif, Réjean Carrier, É.A., Revue Municipalité, mai 1990, pp.7-8.
• La Direction générale de l’évaluation foncière et les évaluateurs municipaux : partenaires efficaces?, Réjean Carrier, E.A., Le Faisceau, été 1990, pp. 9 à 11.
• Le Manuel d’évaluation foncière du Québec en amélioration constante, Gilles Chenel, Revue Municipalité, février 1991, pp. 17 à 19.
• La formation technique et professionnelle en évaluation foncière au Québec, Roger Mayrand, Le Faisceau, printemps 1991, pp. 8-9.
• Le MAM rencontre l’AEMQ (Réjean Carrier, conférencier), Alain Roy, Le Faisceau, printemps 1993, pp. 3-4.
• Choisir d’agir au bon endroit, au bon moment, Alain Raby, É.A., Le Faisceau, été 1995, pp. 20 à 22.
• La réforme sur l’évaluation foncière au Québec, son histoire et son bilan évolutif, Yves Lachapelle, Le Faisceau, été 1996, pp. 9-10.
• Savoir regarder au-delà de la valeur – Ajuster les interventions, Réjean Carrier, É.A., Le Faisceau, été 1996, p. 24.
• Rapport annuel 1998-1999 du ministère des Affaires municipales et de la Métropole, Publications du Québec, octobre 1999, pp. 14, 18 et 32.
• Commentaires et propositions formulés par les praticiens lors des ateliers de consultation, Direction de l’évaluation foncière, MAMR, mars 2006, 28 pages.
• Le DEFexpress : une nouveauté destinée aux praticiens de l’évaluation municipale, Le DEFexpress, 2012-02-07, p.1.
• Mise sur pied du Comité consultatif sur l’implantation de la modernisation, Le DEFexpress, 2012-02-07, p.1.
• Une nouvelle ère s’amorce : soyons prêts!, Nicolas Bouchard E.A., 2014-05-31, Site web de l’AEMQ (www.aemq.qc.ca/documentation/conferences/2014)
• Site web de l’Assemblée nationale du Québec, Section Députés (www.assnat.qc.ca/fr/deputes), consulté le 2017-12-04
• Site web du MAMOT, section Évaluation foncière (www.mamot.gouv.qc.ca), consulté le 2017-12-11.

[1] L’appellation officielle du ministère des Affaires municipales a varié depuis 1998, dû à l’ajout de précisions référant aux fonctions particulières dévolues à ce ministère (Métropole, Sport et Loisir, Régions, etc.). Toutefois, pour simplifier le texte, seul l’acronyme « MAM » est employé dans la présente capsule, sans égard aux époques où les sigles MAMM, MAMSL, MAMR, MAMROT et MAMOT auraient été applicables.

[2] Le MAM est légalement constitué le 4 mars 1918, par la mise en vigueur de la Loi créant le Département des Affaires municipales (8 Geo. V, chap. 20), adoptée pour aider les municipalités à mieux s’administrer, dans le contexte socio-économique difficile du début du XX^e siècle. Cette loi lui confie la mission principale de « surveiller, par toute la province, l’administration et la mise à exécution des lois concernant le système municipal ».

[3] Intitulée « L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec », l’étude présentée à la Commission Bélanger par l’AEMQ en septembre 1964 comporte 149 pages, dont cinq appendices relatant des études spécifiques à certains sujets. L’étude énonce trois recommandations générales, associées à un total de 29 recommandations particulières, dont 14 ont trait à la création d’une régie provinciale de l’évaluation foncière.

[4] La mission du MAM en matière d’évaluation foncière municipale est d’abord accomplie, de 1971 à 1993, par l’unité administrative appelée « Direction générale de l’évaluation foncière » (DGEF). Bien qu’elle porte ensuite plusieurs autres appellations, seul le sigle « DGEF » est utilisé dans la présente capsule, par souci de simplification.

[1] L’appellation officielle du ministère des Affaires municipales a varié depuis 1998, dû à l’ajout de précisions référant aux fonctions particulières dévolues à ce ministère (Métropole, Sport et Loisir, Régions, etc.). Toutefois, pour simplifier le texte, seul l’acronyme « MAM » est employé dans la présente capsule, sans égard aux époques où les sigles MAMM, MAMSL, MAMR, MAMROT et MAMOT auraient été applicables.

[1] Le MAM est légalement constitué le 4 mars 1918, par la mise en vigueur de la Loi créant le Département des Affaires municipales (8 Geo. V, chap. 20), adoptée pour aider les municipalités à mieux s’administrer, dans le contexte socio-économique difficile du début du XX^e siècle. Cette loi lui confie la mission principale de « surveiller, par toute la province, l’administration et la mise à exécution des lois concernant le système municipal ».

[1] Intitulée « L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec », l’étude présentée à la Commission Bélanger par l’AEMQ en septembre 1964 comporte 149 pages, dont cinq appendices relatant des études spécifiques à certains sujets. L’étude énonce trois recommandations générales, associées à un total de 29 recommandations particulières, dont 14 ont trait à la création d’une régie provinciale de l’évaluation foncière.

[1] La mission du MAM en matière d’évaluation foncière municipale est d’abord accomplie, de 1971 à 1993, par l’unité administrative appelée « Direction générale de l’évaluation foncière » (DGEF). Bien qu’elle porte ensuite plusieurs autres appellations, seul le sigle « DGEF » est utilisé dans la présente capsule, par souci de simplification.