3.3 Commissions d’enquête préalables aux réformes des années 70

Présentation et sommaire

Bien avant que des réformes soient réalisées, au cours des années 70, en matière d’évaluation foncière et de la fiscalité municipale, des commissions d’enquête et des groupes de travail sont mandatés par le gouvernement pour dresser des constats éclairés et formuler des recommandations pertinentes. De 1956 à 1970, chacun dans un cadre différent, trois groupes spécialisés analysent spécifiquement les pratiques québécoises d’évaluation foncière municipale et y préconisent des changements.

En 1956 d’abord, la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels (Commission Tremblay) documente la situation de l’impôt foncier municipal au Québec, de même que celle de l’évaluation foncière servant de base à ce type d’imposition. En 1965 ensuite, la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Commission Bélanger) jette les bases de diverses réformes, dont celle de la fiscalité municipale, laquelle requiert préalablement une révision majeure des pratiques d’évaluation foncière. En 1970 enfin, le Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Comité Boulet) approfondit et propose, de façon très concrète, des modalités de mise en œuvre de la plupart des changements préconisés par les commissions précédentes.

Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels (Commission Tremblay)

La Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels est créée en 1953 par l’Assemblée législative du Québec dans le but d’étudier le problème des relations fédérales-provinciales au Canada du point de vue fiscal. Instaurée dans le cadre de la résistance québécoise à la politique centralisatrice d’après-guerre du gouvernement fédéral, cette commission est présidée par le juge Thomas Tremblay, d’où l’appellation « Commission Tremblay ». Elle compte cinq autres commissaires, dont Me Honoré Parent, auparavant directeur des services municipaux de Montréal. Présenté le 15 février 1956 au premier ministre Maurice Duplessis, le volumineux rapport de la Commission Tremblay n’est rendu public qu’en avril suivant et reste ensuite pratiquement ignoré par le gouvernement d’alors.

 

Bien que froidement accueilli par les autorités québécoises pour des raisons politiques, ce rapport contient notamment une analyse sérieuse et bien documentée sur la situation de l’impôt foncier municipal au Québec, de même que sur l’évaluation foncière servant de base à ce type d’imposition. On y expose notamment que :

  • l’impôt foncier est en proportion décroissante des revenus municipaux sur 20 ans (1933-1952), accusant un retard à s’adapter au rythme d’accroissement constaté dans les autres domaines;
  • cet impôt doit être optimisé comme principale source de revenus municipaux, particulièrement parce qu’il est de nature à produire un revenu stable appréciable, qu’il est facile à prévoir et à percevoir, et qu’il offre une garantie de perception grâce à son assiette immuable;
  • de graves lacunes caractérisent les pratiques d’évaluation foncière municipale, notamment en raison de la grande hétérogénéité des méthodes utilisées à cette fin, qui sont généralement arbitraires ou défectueuses, bien que plus rationnelles dans certaines municipalités plus importantes;
  • malgré que la notion de valeur réelle soit bien comprise, les évaluations inscrites aux rôles ne la respectent pas et n’en représentent que de trop faibles pourcentages, ce qui relève davantage de l’incompréhension ou de la négligence, que de la complexité de la tâche;
  • ces pratiques inappropriées ont pour effets néfastes d’affaiblir le pouvoir d’emprunt individuel et collectif, de faciliter le favoritisme et les injustices, ainsi que d’alimenter une concurrence stérile et inéquitable entre municipalités.

 

Finalement, le rapport de la Commission Tremblay recommande fortement au gouvernement du Québec d’instaurer un contrôle provincial des évaluations foncières pour qu’elles soient établies sur une base uniforme et comparable, ce qui serait réalisable par la création d’un bureau d’uniformisation des évaluations foncières ayant juridiction dans toute la Province.

Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Commission Bélanger)

Le mandat de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité lui est confié par le gouvernement du Québec en mars 1963. Ce mandat consiste à faire enquête sur les sources de revenus du gouvernement du Québec, des municipalités et des commissions scolaires, à en étudier le fonctionnement et à indiquer des voies de solutions aux lacunes constatées. Présidée par le comptable agréé et économiste Marcel Bélanger (d’où le nom de « Commission Bélanger »), cette commission compte aussi l’avocat Carl Goldenberg et l’ingénieur Charles E. Perreault comme commissaires.

Outre ses trois commissaires, la Commission Bélanger emploie à temps plein un groupe multidisciplinaire composé de sept chercheurs, secondés par une équipe de techniciens et de « dactylographes », dont plusieurs sont des fonctionnaires de divers ministères du gouvernement du Québec. La coordination de ces travaux est confiée à Me Robert Bourassa[1], qui agit à la fois à titre de secrétaire de la Commission, de conseiller juridique et de directeur de recherches (« l’âme dirigeante de la Commission », selon le rapport).

L’exécution du mandat de la Commission Bélanger s’échelonne de mars 1963 à décembre 1965. Au cours de cette période :

  • des organismes privés et publics lui soumettent 89 mémoires décrivant les problématiques et solutions proposées;
  • des audiences publiques sont tenues à Québec et à Montréal, du 16 janvier au 25 mai 1964;
  • l’Association des estimateurs municipaux du Québec (AEMQ) élabore, à la demande de la Commission, une étude et des recommandations sur la situation de l’évaluation municipale au Québec[2];
  • les chercheurs de la Commission étudient la fiscalité municipale des autres provinces canadiennes et en examinent les problèmes, ainsi que les mesures correctives qui y sont en application.

Le rapport de la Commission est présenté au lieutenant-gouverneur en Conseil du Québec en décembre 1965. Il comporte trois parties principales relatives à la fiscalité provinciale, à la fiscalité municipale et à la fiscalité scolaire. Un total de 167 recommandations y sont énoncées, dont 35 ont trait à l’impôt foncier municipal ou scolaire.

 

Le chapitre XII du rapport de la Commission Bélanger traite spécifiquement de l’impôt foncier et approfondit l’analyse effectuée 10 ans plus tôt, à ce sujet, par la Commission Tremblay. On y rappelle que la taxe foncière, instaurée à une époque où la propriété immobilière constituait pratiquement l’unique source de richesse, était alors considérée comme équitable puisque les services publics étaient surtout destinés à la propriété foncière, principal indice de capacité contributive des citoyens. Le rapport conclut toutefois que même si « ce n’est plus le cas aujourd’hui » (en 1965), la taxe foncière demeure un impôt local par excellence pour assurer l’autonomie fiscale des municipalités : moins sensible aux fluctuations économiques, administration simple et peu coûteuse, assiette circonscrite à un territoire fixe, évasion fiscale restreinte, etc. On y souligne toutefois que ce sont les modalités d’application de l’impôt foncier qui méritent davantage de critiques, plutôt que sa raison d’être.

Le rapport de la Commission Bélanger examine particulièrement plusieurs de ces modalités[3], dont l’évaluation foncière, qui s’avère « une discipline qui a peu évolué depuis le siècle dernier, sauf dans les moyennes et grandes villes ». Les lacunes constatées à ce sujet par les travaux de la Commission, en 1964-1965, sont à l’effet que : 

  • plusieurs lois divergentes régissent l’évaluation foncière (Code municipal, Loi sur les cités et villes et chartes particulières) et contiennent plusieurs prescriptions « d’un autre âge » (ex. : mandats des estimateurs);
  • l’absence, l’incohérence et l’improvisation des moyens utilisés (méthodes et procédés douteux) entraînent des injustices intramunicipales (la marge d’erreur favorise les propriétés de grande valeur) et intermunicipales (quotes-parts trop approximatives);
  • une confusion des pratiques est entraînée par le laconisme et la diversité des lois, ainsi que par l’application des règles d’interprétation des tribunaux;
  • il s’avère difficile de déterminer qui inscrire au rôle dans les cas de morcellement du droit de propriété;
  • la plupart des municipalités n’évaluent pas les propriétés à 100% de leur valeur réelle, allant à l’encontre de la loi;
  • impossibilité de déterminer adéquatement la richesse foncière des municipalités et, partant, de juger du fardeau fiscal des contribuables.

En application de son mandat, la Commission Bélanger recommande au gouvernement de procéder à divers changements pour corriger les lacunes constatées. Principalement fondées sur celles énoncées dans l’étude de l’AEMQ, les modifications proposées aux pratiques d’évaluation foncière sont majeures et constituent ensuite les lignes directrices de réformes déterminantes pour cette discipline. Présentées en quatre volets, ces recommandations sont les suivantes :

 Uniformiser les dispositions législatives régissant l’évaluation foncière

    • Assujettir toutes les municipalités à une même loi;
    • Déterminer clairement les biens à évaluer, par une définition précise et une énumération des catégories de biens visés;
    • Inscrire les immeubles au nom du propriétaire en titre du fonds, sans égard aux démembrements;
    • Maintenir le concept de valeur réelle et en préciser l’application dans le manuel des estimateurs;
    • Obliger que l’évaluation des propriétés soit faite à 100% de leur valeur réelle, pour faire des comparaisons valables.
  2. Revoir les règles régissant le mandat des estimateurs[4]
    • Désigner un seul estimateur (compétent), au lieu de trois;
    • Lui accorder un droit de recours à la Commission municipale, pour le mettre à l’abri de destitutions injustifiées;
    • Prévoir un délai (6 mois) pour évaluer adéquatement les bâtisses nouvelles ou modifiées;
    • Réviser les renseignements (superflus vs utiles) formant le contenu du rôle d’évaluation.
  3. Créer une Régie provinciale de l’évaluation foncière pour en diriger, surveiller et assister les activités
    • Diviser le Québec en régions pour les besoins de l’évaluation foncière;
    • Confier la direction à des commissaires (1 à 3) auxquels répondraient les directeurs régionaux;
    • Uniformiser tous les rôles en ramenant, par des indices pertinents, les évaluations à un même niveau;
    • Normaliser les rôles sur tout le territoire du Québec, en évaluant selon des normes uniformes;
    • Préparer et publier un manuel d’évaluation établissant les principes et méthodes à appliquer;
    • Contrôler la qualité des rôles par le suivi de l’application du manuel dans les municipalités;
    • Créer et appliquer un programme de formation des estimateurs axé sur la connaissance de la loi et des méthodes d’estimation reconnues, la coordination des efforts et le recours à un « outillage électronique »;
    • Aider à la confection des rôles par la fourniture de renseignements sur l’interprétation des directives, l’évaluation des immeubles complexes et les fonctions d’estimateur.
    • Pouvoir obtenir sans frais tout renseignement utile (des municipalités, commissions scolaires et autres);
    • Avoir libre accès à tous les plans, registres, et rôles des municipalités;
    • Pouvoir visiter et examiner tout immeuble et avoir accès à tout renseignement de son propriétaire;
    • Pouvoir ordonner à toute municipalité de procéder à une réévaluation complète ou partielle de son territoire (sous peine que cette réévaluation soit réalisée par la Régie aux frais de la municipalité).
  4. Instituer une nouvelle procédure d’appel en matière d’évaluation
    • Confier l’examen et le traitement des plaintes à des comités régionaux de trois membres chacun (au lieu des conseils municipaux), requis d’entendre les parties et de rendre des décisions écrites;
    • Instaurer une Commission d’appel pour disposer des litiges non résolus, laquelle serait indépendante de la Régie et rendrait des décisions définitives sur les questions de fait.

Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Comité Boulet)

En février 1969, le ministre des Affaires municipales d’alors, M. Robert Lussier, mandate un groupe de travail ayant pour mission de réviser en profondeur les dispositions législatives concernant la fiscalité et les finances municipales, en visant notamment à améliorer les modes de taxation existants pour mieux répartir l’effort fiscal des contribuables.

Présidé par le comptable agréé Albert Boulet (d’où l’appellation de « Comité Boulet »), ce comité livre en quelques mois une première tranche de son rapport, laquelle porte exclusivement sur la réforme de l’évaluation des biens-fonds, alors qualifiée d’urgente. Le contenu de ce « pré-rapport » se retrouve, peu après, intégralement transposé pour constituer le premier chapitre du rapport final, déposé en avril 1970. On y trouve un total de 36 recommandations qui approfondissent et proposent, de façon très concrète, des modalités de mise en œuvre de la plupart des changements préconisés par la Commission Bélanger, en 1965.

Le « pré-rapport » du Comité Boulet avance aussi des propositions nouvelles qui s’avéreront déterminantes :

  • Obliger les municipalités comprises dans les communautés urbaines ainsi que celles comptant moins de 20 000 habitants à se regrouper régionalement pour effectuer les travaux d’évaluation foncière, donnant ainsi lieu à une structure « semi-décentralisée »;
  • Doter la Commission municipale d’une « Chambre de l’évaluation » lui permettant d’agir quant aux questions juridiques excédant le champ d’action de la Direction générale de l’évaluation foncière, dont la création est également recommandée dans ce rapport.

 

Mise en œuvre des recommandations

La plupart des recommandations de la Commission Tremblay, de la Commission Bélanger et du Comité Boulet quant à une révision globale de la fiscalité municipale au Québec servent ensuite de base, sur plusieurs années[5], à la concrétisation d’importantes réformes.

La réforme « législative » de l’évaluation foncière voit le jour en 1972 par la mise en vigueur de la Loi sur l’évaluation foncière, alors que la réforme « administrative » de cette discipline est instaurée en 1977 par l’édiction du Règlement numéro 1. La réforme fiscale proprement dite a ensuite lieu en 1980, par la mise en vigueur de la Loi sur la fiscalité municipale.

Sources de référence utilisées aux fins de la présente capsule

  • Mémoire présenté par la Corporation des ingénieurs professionnels du Québec à la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, janvier 1954, pp. 30-31.
  • Mémoire présenté par l’Union des municipalités de la Province de Québec à la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, 1954, pp. 154-155 et 169.
  • Rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, Volume III, Tome II, (Thomas Tremblay, prés.), février 1956, pp. 162 à 166 et 190 à 196.
  • Sommaire du rapport de la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, février 1956, pp. 38-39.
  • L’évaluation foncière pour fins municipales dans la Province de Québec – Étude préparée pour la Commission royale d’enquête sur la fiscalité, Association des estimateurs municipaux du Québec, septembre 1964, 149 pages.
  • Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Marcel Bélanger, prés.), gouvernement du Québec, décembre 1965, pp. 17 à 26 et 289 à 299.
  • L’évaluation des biens-fonds, Première tranche du rapport du Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Albert Boulet, prés.), gouvernement du Québec, septembre 1969, 56 pages.
  • Rapport au ministre du Groupe de travail sur la réforme de la fiscalité et des finances municipales (Albert Boulet, prés.), gouvernement du Québec, avril 1970, pp. 15 à 65 et 300 à 306.
  • Duplessis et la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, 1953-1956, René Durocher et Michèle Jean, Revue d’histoire de l’Amérique française, décembre 1971, pp. 337 à 363.
  • La réforme sur l’évaluation foncière au Québec, son histoire et son bilan évolutif, Yves Lachapelle, Le Faisceau, été 1996, pp. 6 à 8.

[1] Me Robert Bourassa, « l’âme dirigeante » de la Commission Bélanger de 1963 à 1965, devient ensuite député (1966), chef du Parti libéral du Québec, puis premier ministre en avril 1970. C’est sous sa gouverne que sont mises en application, à partir de 1972, plusieurs des recommandations de la Commission Bélanger, notamment par l’adoption de la Loi sur l’évaluation foncière (LEF).

[2] Intitulée « L’évaluation foncière pour fins municipales dans la province de Québec », l’étude présentée à la Commission Bélanger par l’Association des estimateurs municipaux du Québec, en septembre 1964 comporte 149 pages, incluant cinq appendices. L’étude énonce trois recommandations générales (1. Uniformisation/normalisation des rôles; 2. Adoption d’une loi unique; 3. Création d’une régie permanente), associées à un total de 29 recommandations particulières. Le texte intégral de ce rapport d’étude fait l’objet de la capsule 5.3.

[3] Outre l’évaluation foncière, le rapport de la Commission Bélanger analyse également trois autres modalités d’application de l’impôt foncier : les exemptions, l’imposition de la machinerie industrielle et la taxation foncière des propriétés agricoles. La présente capsule se limite volontairement à ne traiter que des pratiques d’évaluation foncière.

[4] Le terme « estimateur » est l’appellation officielle antérieure à celle d’ « évaluateur », laquelle n’apparaît qu’à compter de 1972, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur l’évaluation foncière.

[5] Il s’écoule presque 25 ans entre les premières recommandations formulées par la Commission Tremblay (1956) et leur application finale (1980). Il est utile de rappeler quelques éléments du contexte politique de cette période au cours de laquelle le Québec est gouverné par 3 formations politiques différentes et se succèdent 9 ministres des Affaires municipales :

  • Février 1956 : dépôt du rapport de la Commission Tremblay, M. Yves Prévost est alors ministre des Affaires municipales;
  • Juin 1960 : élection d’un nouveau gouvernement formé par le Parti libéral du Québec (dirigé par M. Jean Lesage). M. René Hamel est nommé ministre des Affaires municipales;
  • Novembre 1962 : réélection du gouvernement formé par le Parti libéral du Québec (dirigé par M. Jean Lesage). M. Lucien Cliche est nommé ministre des Affaires municipales;
  • Décembre 1965 : dépôt du rapport de la Commission Bélanger. M. Pierre Laporte est alors ministre des Affaires municipales, tout comme au moment de l’octroi du mandat de cette commission, en 1963;
  • Juin 1966 : élection d’un nouveau gouvernement formé par l’Union nationale (dirigée par M. Daniel Johnson). M Paul Dozois est nommé ministre des Affaires municipales;
  • Septembre 1969 : dépôt du « pré-rapport » du Comité Boulet. M. Robert Lussier est alors ministre des Affaires municipales, tout comme au moment de l’octroi du mandat de cette commission, en février 1969;
  • Avril 1970 : élection d’un nouveau gouvernement formé par le Parti libéral du Québec (dirigé par M. Robert Bourassa). M. Maurice Tessier est nommé ministre des Affaires municipales;
  • Décembre 1971 : Adoption de la Loi sur l’évaluation foncière, sous l’autorité du ministre Maurice Tessier;
  • Septembre 1976 : Lancement des premiers éléments du Manuel d’évaluation foncière du Québec, sous l’autorité du ministre d’alors, M. Victor Goldbloom;
  • Novembre 1976 : élection d’un nouveau gouvernement formé par le Parti québécois (dirigé par M. René Lévesque). M. Guy Tardif est nommé ministre des Affaires municipales;
  • Mars 1977 : édiction du Règlement numéro 1 sur les rôles d’évaluation, par le ministre Guy Tardif;
  • Décembre 1979 : Adoption de la Loi sur la fiscalité municipale, sous l’autorité du ministre Guy Tardif.
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