La recevabilité des recours – l’impossibilité d’agir pour pallier à l’absence de force majeure ? Pas d’accord !

Auteurs
MARIE-HÉLÈNE TOUSSAINT, AVOCATE
SERVICE DES AFFAIRES JURIDIQUES — VILLE DE LAVAL

LOUIS BOUCHART D’ORVAL, AVOCAT
SERVICE DES AFFAIRES JURIDIQUES — VILLE DE LAVAL

Régulièrement, la Section des affaires immobilières du Tribunal administratif du Québec (« TAQ ») doit statuer sur la recevabilité de procédures (demandes de révision administrative et recours) en fonction de deux concepts distincts :

  • celui de la force majeure auquel réfèrent les articles 134.1 et 138 de la Loi sur la fiscalité municipale (« LFM ») ;
  • celui de l’impossibilité d’agir auquel réfère l’article 106 de la Loi sur la justice administrative (« LJA »).

L’article 1470 du Code civil du Québec définit la force majeure comme un événement imprévisible et irrésistible. La doctrine précise que la force majeure est à l’effet que l’événement invoqué à ce titre doit satisfaire quatre conditions cumulatives : 1) être imprévisible, 2) être irrésistible, 3) être non imputable à la partie requérante et 4) avoir rendu absolument impossible l’exécution de l’obligation1.

La Cour d’appel rappelait dans l’arrêt Crédit commercial de France2 que les concepts de force majeure et d’impossibilité d’agir (relative ou absolue) ont une vocation commune :

[33] (…)  Les différentes mesures remédiatrices sont édictées afin de pallier l’effet, souvent trop draconien, de l’application stricte de la Loi (la prescription, la déchéance du droit, l’autorité de la chose jugée, etc.).  Ces derniers concepts visent à assurer
la sécurité des rapports juridiques, élément essentiel à tout système de droit civil[11].  Ils s’inscrivent à l’intérieur « d’une politique sociale d’intérêt public »[12].  La mesure remédiatrice en cause doit, en conséquence, répondre à des impératifs autant, voire plus importants que ceux attachés aux effets de la prescription, de la déchéance du droit, de la chose jugée, etc.

La LFM astreint un demandeur, en révision administrative ou devant le TAQ, à la même contrainte :

134.1. Une demande de révision qui, en raison d’une situation de force majeure, n’a pu être déposée dans le délai applicable parmi ceux prévus aux articles 130 à 134 peut l’être dans les 60 jours qui suivent la fin de cette situation.

138.5. (…) Un recours qui, en raison d’une situation de force majeure, n’a pu être formé dans le délai applicable parmi ceux prévus au présent article peut l’être dans les 60 jours qui suivent la fin de cette situation.

Le texte étant identique, la règle ne peut que l’être :

  • L’échéance temporelle ne peut être transgressée que dans une situation de force majeure;
  • Le sursis visant à pallier l’effet draconien de l’application stricte de la LFM est de soixante (60) jours suivant la fin de la situation de force majeure pour loger de telles procédures. 

Avec respect, ces dispositions législatives sont limpides et ne laissent place à aucune interprétation. Mais qu’en est-il de l’article 106 LJA dont le libellé est depuis 20053 le suivant :

106. Le Tribunal peut relever une partie du défaut de respecter un délai prescrit par la loi si cette partie lui démontre qu’elle n’a pu, pour des motifs raisonnables, agir plus tôt et si, à son avis, aucune autre partie n’en subit de préjudice grave.

Le libellé de ce texte nous apparait tout aussi limpide: la considération par le TAQ d’un cas d’impossibilité d’agir doit avoir comme condition sine qua non la constatation d’un cas de force majeure.

Et pourtant, plusieurs décisions du TAQ considèrent, dans le cas d’un recours, l’impossibilité d’agir comme une alternative à la force majeure.

LES DEMANDES DE RÉVISION ADMINISTRATIVE

Depuis plusieurs années, le TAQ rejette un recours dès qu’il en arrive à la conclusion que la demande de révision administrative dont il origine a été déposée tardivement et que le requérant n’a pas établi une situation de force majeure l’ayant empêché de la déposer dans les délais. Ainsi, dans Bruno Sauvageau c. Château-Richer (Ville), 2012, CanLII 38448 (QC TAQ), le TAQ consacre bien la considération successive et non alternative des deux concepts :

[16] Or force est de constater que malgré tout, les parties requérantes dans les jours suivants cette rencontre (soit le 24 avril 2011) ont tout de même réussi à introduire leur recours au Tribunal.

L’ensemble de ces faits démontre que les requérantes ont aussi respecté l’autre condition prévue à l’article 134.1 de la LFM à savoir que leur recours a été formé dans les 60 jours qui ont suivi la fin de la situation de force majeure.

Le TAQ ne discute aucunement de l’application de l’article 106 LJA puisqu’il considère qu’il ne concerne que les procédures devant lui. Avec raison, nous semble-t-il.

LES RECOURS DEVANT LE TAQ

Par contre, le TAQ considère que dans le cas des recours qui sont formés devant lui, les critères de force majeure et d’impossibilité d’agir sont non seulement tous deux applicables, mais qu’ils constituent des voies alternatives et au choix du requérant. À titre d’exemples, les décisions suivantes :

  • Dans Paul Lavoie et Fils Inc. c. Ville Saint-Pascal, 2010 CanLII 40297 (QC TAQ), le TAQ écrit : « [25] La personne qui souhaite introduire un recours malgré l’expiration du délai légal peut utiliser les deux moyens ou choisir celui qui lui est le plus favorable. Les conditions à satisfaire pour qu’il y ait force majeure au sens de l’article 138.5 LFM sont exigeantes, mais l’article 106 LJA oblige à considérer et à évaluer le préjudice dont une autre partie pourrait souffrir. »;
  • Dans Louise Bélanger c. Saint-Jérôme (Ville), 2013 CanLII 84915 (QC TAQ) et dans Claude Boyer c. Paroisse de Ste-Anne-Des-Lacs, 2014 CanLII 39096 (QC TAQ), le TAQ écrit que le requérant « doit démontrer, soit l’existence de la force majeure, soit son impossibilité d’agir »;
  • Dans Joseph Szewczyk c. Sherbrooke (Ville), 2017 CanLII 30896 (QC TAQ), le TAQ indique que ces deux critères sont « deux possibilités [qui] permettent toutefois le dépôt d’une demande de révision après l’expiration du délai légal»;
  • Dans Robert Beaulieu c. Montréal (Ville), 2021 CanLII 31204 (QC TAQ), le TAQ écrit que « Ces deux moyens distincts sont à la portée des parties à qui appartient le choix »;
  • Dans Les Immeubles Sbt Chicoutimi Inc c. Saguenay (Ville) (Chicoutimi), 2022 CanLII 109142 (QC TAQ), le TAQ écrit : « Le Tribunal doit donc déterminer si SBT a prouvé la survenance d’un cas de force majeure ou la présence d’un motif raisonnable, ce qui justifierait celle-ci d’avoir déposé son recours après le 9 juillet 2021 ».

Cette jurisprudence émane vraisemblablement du jugement de la Cour du Québec dans l’affaire Smurfit-Stone4. Dans certaines décisions, le TAQ en est tellement convaincu qu’il décide de la recevabilité d’un recours en fonction du critère d’impossibilité d’agir sans aucune référence à celui de la force majeure. C’est le cas dans les affaires suivantes :

  • 9072-8668 Québec Inc. c. Ville de Montréal 2022, QCTAQ 09313;
  • 9096-1491 Québec Inc. et Gestion Denis Harel Inc. c Baie-Comeau (Ville), 2022 CanLII 11277 (QC TAQ).

DISCUSSION

Avec égard, nous sommes en désaccord avec cette jurisprudence et entendons réouvrir la discussion en y apportant quelques nouveaux arguments.

Argument 1 – la LJA, une loi générale de procédure :
L’objet de la LJA est d’établir des règles générales de procédure. Tel qu’il appert de son article 1, cette loi « établit les règles générales de procédure applicables aux décisions individuelles prises à l’égard d’un administré » lesquelles « diffèrent selon que les décisions sont prises dans l’exercice d’une fonction administrative ou d’une fonction juridictionnelle ».

Dans Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières c. Groome5, la Cour d’appel s’est déjà penchée sur la distinction entre dispositions législatives de fond ou de procédure. Nous comprenons que les termes d’une loi doivent être lus dans leur contexte, selon le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’intention du législateur et l’objet de la loi, l’emplacement de ces dispositions au sein du corpus législatif a son importance6.

L’article 106 LJA apparait à la Section II – Dispositions générales du Chapitre VI – Règles de preuve et de procédure du Titre II et non à sa section III, dont le titre est « Procédure introductive et préliminaire ». Or, le premier article de cette dernière section est le suivant:

110. Le recours au Tribunal est formé par requête déposée au secrétariat du Tribunal dans les 30 jours qui suivent la notification au requérant de la décision contestée ou qui suivent les faits qui y donnent ouverture; ce délai est cependant de 60 jours lorsque le recours concerne des matières traitées par la section des affaires sociales. Aucun délai n’est applicable dans le cas d’un recours résultant du défaut de l’autorité administrative de disposer d’une demande de révision dans le délai fixé par la loi.

Cette requête peut également être déposée dans tout greffe de la Cour du Québec, auquel cas le greffier transmet sans délai la requête au secrétaire du Tribunal.

On remarquera que le législateur reprend ici le délai de trente (30) jours prévu à la LFM. Il aurait été facile d’y introduire
la règle des motifs raisonnables. Or, non seulement il ne l’a pas fait, mais il a adopté subséquemment celle de la force majeure (argument 2).
D’autre part, l’article 138.5 LFM apparait à la « Section II – Recours devant le Tribunal du Chapitre X – Révision administrative et recours devant le Tribunal ». Le législateur exige tant pour la demande de révision administrative (art. 134.1 LFM) que pour le recours au TAQ (art. 138.5 LFM) une identité d’objet, une identité de personne et prévoit une mesure remédiatrice identique en cas d’impossibilité de respecter les délais pour faire valoir ses droits 60 jours suivant la fin d’une situation de force majeure. Il s’agit donc de dispositions législatives spécifiques et de fond.
Il nous apparait donc légitime de se demander si une disposition législative générale de procédure peut vider de son contenu une disposition spécifique de fond.

Nous n’y croyons pas. Et si tel est le cas, les tribunaux devraient y remédier. Le fond l’emporte sur la procédure. Le spécifique l’emporte sur le général7.

Argument 2 – LJA et LFM : un peu de chronologie
Certains pourraient prétendre que la LJA a été adoptée postérieurement à la LFM8 et qu’elle est venue, en quelque sorte, adoucir cette dernière : il s’agit là du moins de la conclusion à laquelle en arrive le TAQ puisque, tel que nous l’avons vu, il ne considère aucunement le critère de force majeure à l’étape de la formation du recours. Or, il importe de constater que les articles de la LFM qui retiennent le concept de force majeure ont été adoptés postérieurement9 (une semaine plus tard!) à l’adoption de la LJA, dont son article 10610 et ce, tel que le souligne l’honorable juge Gilles Lareau dans GE Capital c. Montréal (Ville de), 2013 QCCQ 1201 :

[26] L’article 134.1 L.F.M. porte singulièrement sur les conditions de prorogation du délai pour le dépôt d’une demande de révision. Il exige une situation de « force majeure ». Cette condition est significativement plus exigeante que celle de l’article 106 L.J.A. ne requérant que des «motifs raisonnables».

[27] Pour accréditer la proposition de GE CAPITAL, il faudrait accepter qu’en adoptant l’article 106 L.J.A. le législateur a voulu assouplir considérablement les conditions permettant à un justiciable d’être relevé du défaut d’avoir logé une demande de révision dans le délai prescrit. Or, si le législateur n’a pas abrogé l’article 134.1 L.F.M. lors de l’adoption en 1996 et la modification en 2005 de l’article 106 L.J.A. c’est donc qu’il entendait toujours  assujettir la prorogation de ce délai à l’exigence très stricte d’une situation de force majeure. Une analyse cohérente de l’économie de ces deux lois suggère donc que les articles 134.1 L.F.M. et 106 L.J.A. ne puissent faire double emploi. (le souligné est nôtre)

Il n’y a aucune raison pour laquelle le raisonnement du juge Lareau ne peut pas s’appliquer dans le cas d’un recours au TAQ11 : il nous semble que si le législateur avait voulu autoriser le TAQ à retenir le concept d’impossibilité d’agir pour la recevabilité des recours en fiscalité municipale, il aurait adapté l’article 138.5 LFM en conséquence.

Il importe de souligner que l’adoption postérieure de l’article 138.5 LFM empêche de voir dans l’adoption de l’article 106 LJA une abrogation implicite12 de la LFM. 

Argument 3 – atteinte à un principe sacro-saint
Il nous apparait difficilement concevable que le législateur ait voulu que les demandes de révision administratives et les recours soient assujettis à des critères différents quant au délai pour les introduire alors que le texte de la LFM est le même. Comment justifier que dans le cadre de sa réforme de la justice administrative, le législateur n’aurait assoupli que la règle relative aux recours devant le TAQ sans assouplir celle relative aux demandes de révision administrative, demandes qui, en fiscalité municipale, en constituent la porte d’entrée pour le citoyen?

Ne doit-on pas plutôt penser que le législateur n’a pas voulu porter atteinte aux conditions d’exercice tant des demandes de révision administrative que des recours pour ainsi préserver la stabilité des finances municipales qui, dixit la Cour d’appel, est un choix légitime du législateur13 :

[35] Le choix législatif en matière de fiscalité municipale, quant aux conditions d’ouverture de la mesure remédiatrice, ne surprend aucunement. Il est sévère puisqu’il retient le concept de force majeure. Il s’explique cependant par un souci d’assurer la stabilité des finances municipales. Il se comprend également par l’effet temporaire de la règle. Il sera toujours loisible au contribuable de porter plainte lors du dépôt du prochain rôle.

Argument 4 – de la sémantique

Finalement, certains diront qu’il s’agit d’une question de sémantique, mais il nous importe de rappeler que l’article 106 LJA fait référence à un « délai » et que l’article 138.5 LFM n’en comporte qu’un : celui de soixante (60) jours. Il nous apparait plus raisonnable de croire que le législateur n’a pas voulu pratiquement abroger l’article 138.5 LFM, mais plutôt assouplir le délai qu’il comporte afin qu’il se lise, à toutes fins pratiques, comme suit :

138.5. (…) Un recours qui, en raison d’une situation de force majeure, n’a pu être formé dans le délai applicable parmi ceux prévus au présent article peut l’être dans les 60 jours qui suivent la fin de cette situation, lequel délai peut être prolongé par le Tribunal administratif du Québec si le requérant lui démontre qu’elle n’a pu, pour des motifs raisonnables, agir plus tôt et qu’aucune autre partie n’en subit de préjudice grave.

RÉSUMÉ ET CONCLUSION

Nous sommes d’avis que l’intention du législateur, en adoptant l’article 106 LJA, était d’établir des règles souples devant le Tribunal une fois que ce dernier est valablement saisi d’un recours introductif d’instance et non de changer de cap quant aux conditions d’ouverture de la mesure remédiatrice.

Il nous apparait clair que l’article 106 LJA porte sur d’autres conditions procédurales, par exemple et notamment, lors de la présentation d’une demande de prolongation du délai de 60 jours des articles 134.1 et 138.5 LFM une fois satisfaite l’exigence de la force majeure tant pour la demande de révision administrative que pour la requête au TAQ.

Nous en concluons donc que la jurisprudence est erronée et qu’elle mériterait d’être revisitée tant par le TAQ que par les tribunaux d’appel. Il importe ici de rappeler que la fiscalité municipale est, au Québec, considérée comme du droit civil14 et que, dès lors, les propos que tenait le professeur Albert Mayrand dans un article intitulé « L’autorité du précédent au Québec » et publié en 199415 sont fort pertinents:

Dans les pays de droit civil comme dans ceux de common law, le précédent est une décision judiciaire statuant sur un point de droit et qui fera autorité lorsque la cour qui l’a rendue ou une autre cour d’un degré inférieur sera appelée à se prononcer sur le même point de droit.  Dans cette définition, le mot « autorité » n’a cependant pas la même portée en pays de common law qu’en pays de droit civil.

(…)
Dans les pays de droit civil, le précédent est moins autoritaire.  Il ne commande pas, il recommande qu’on le suive.  Son autorité varie selon la qualité des motifs sur lesquels il est fondé et selon le prestige de la cour ou du juge qui l’a rendue.  Son invitation à le suivre est souvent acceptée, mais il n’est pas inconvénient de la décliner. On ne déroge à aucune règle, pas même à une règle de courtoisie, en exprimant « avec déférence » une opinion contraire.  En common law le précédent s’impose comme une règle, en droit civil il se présente comme un modèle proposé.

(…)
Par contre, lier les juges aux précédents, c’est leur mettre des entraves qui les empêchent de corriger des interprétations erronées.  Obliger un juge à faire sienne l’erreur d’un autre, qui a eu l’occasion de s’exprimer avant lui, ne favorise pas le progrès du droit.  Comme l’écrit monsieur le juge Jean-Louis Baudoin dans un arrêt de la Cour d’appel, « [u]ne erreur maintes fois répétées ne suffit jamais à créer
la vérité »[4].  Comme on le dit depuis longtemps, non exemplis sed legibus judicandum est.  En pays de droit civil, l’attitude des tribunaux sur ce point est bien celle décrite par Marcel Planiol :

L’interprétation judiciaire est libre, en principe; chaque tribunal a le droit d’adopter la solution qui lui paraît la plus juste et la meilleure; il n’est lié ni par les décisions qu’il a rendues antérieurement pour des affaires analogues, ni par les décisions d’un autre tribunal, même supérieur en degré.  Ainsi, les tribunaux de première instance peuvent avoir sur les questions controversées une jurisprudence contraire à celle de la Cour d’appel à laquelle ils ressortissent; mais leurs décisions ont alors de grandes chances d’être réformées en appel[5].

Au Québec, où se côtoient – et se coudoient – les régimes de droit civil et de common law, la politique judiciaire sur ce point est vacillante.  Les cours provinciales ont souvent exprimé qu’elles sont libres de ne pas se soumettre à l’autorité du stare decisis, particulièrement lorsqu’elles sont appelées à interpréter notre Code civil qui tire son origine de l’ancien droit français et du Code Napoléon[6]. (le souligné est nôtre)

Dans le cas qui nous concerne ici, nous ne nous inscrivons pas seulement en faux contre la jurisprudence en cours, mais nous entendons y apporter de nouveaux éléments de réflexion.

Notes

  1. Jobin, P.-G. et Vézina, N. Motifs légaux d’exonération Les obligations, J.-L. Baudouin et P.-G. Jobin, 2013, 7e édition, pages 1051 à 1072; voir aussi Atlantic Paper Stock Ltd. c. St. Anne-Nack, [1976] 1 RCS 580 à la p. 583;
  2. Montréal (Communauté urbaine) c. Crédit Commercial de France, 2001 CanLII 18592 (QC CA);
  3. À cette occasion, le législateur a remplacé le critère de « motifs sérieux et légitimes » par celui de « motifs rai-sonnables »;
  4. New Richmond (Ville) c. Smurfit-Stone Inc., 2004 Can-LII 32425 (QC CQ);
  5. Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières c. Groome, 2018 QCCA 1607 (CanLII), par. 6
  6. Barreau du Québec c. Québec (Procureure générale), [2017] 2 RCS 488, par. 26
  7. Loi d’interprétation, RLRQ, c. I-16, art. 41 et 41.1
  8. Alors que la LFM a été adoptée en 1979, la LJA l’a été en 1996;
  9. Loi instaurant une procédure de révision administrative en matière d’évaluation foncière et modifiant d’autres dispositions législatives – LQ 1996, chapitre 67 – projet de loi 67 présenté le 14 novembre 1996, adopté le 20 dé-cembre 1996 et sanctionné le 23 décembre 1996;
  10. Loi sur la justice administrative – LQ 1996, chapitre 54 – projet de loi 130 présenté le 15 décembre 1995, adopté le 16 décembre 1996 et sanctionné le 16 dé-cembre 1996 – l’article 134 LFM qui référait au critère de « force majeure » pour les plaintes au BREF a été modifié pour enlever cette référence et les articles 134.1 LFM (demandes de révision administrative) et 138 LFM (recours au TAQ) ont été adoptés le
    20 décembre 1996 (art. 22 et 24 de cette loi modifica-trice – ibid note 9);
  11. Dans son jugement, l’honorable juge Lareau fait bien référence au jugement de son collègue Michael Sheenan dans Smurfit-Stone mais il n’en discute pas le bien-fondé et se contente de préciser que le cas qui lui était soumis concernait une demande de révision;
  12. Pierre-André CÔTÉ, Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Éditions Thémis, 2009 (aux paras 1315, 1323 et ss.);
  13. Sous la Loi sur l’évaluation foncière (1972-1979), le législateur retenait aussi le critère de la force majeure : RLRQ, chapitre E-16, article 65;
  14. Communauté urbaine de Montréal c. Placements Ansec ltée, 1992 CanLII 3419 (QC CA);
  15. Albert Mayrand, L’autorité du précédent au Québec (1994) 28 R.J.T. 771.
commanditaire